开征社会保障税重在体现再分配功能

2010年第7期《求是》杂志上，财政部部长谢旭人发表署名文章《坚定不移深化财税体制改革》，文中提到，完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相结合，研究开征社会保障税。一石激起千层浪，各界议论纷纷。针对社会保障税问题，评论周刊专访了中国人民大学副教授程永宏。

回归现收现付制养老保险利国利民

长江商报：程教授，您对社保基金有研究，您是否赞成“费改税”？

程永宏：我个人是否赞成费改税，关键取决于费改税的具体内容，而政府在这方面的政策目前并不明确。如果仅仅是对企业缴纳的部分实行“费改税”，而把个人缴纳的部分仍然保留在个人账户中，那么，这样的费改税在“再分配”效应方面就没有多少实质性的变化；当然，即便如此，费改税对于强化社会保险资金筹集的严肃性和法律地位也是有一定作用的。如果能够把个人缴纳的部分也纳入费改税范围，则这样的费改税将强化社会保障制度的再分配功能，我个人认为这样才具有实质性的改变。

长江商报：据我了解，社会保障缴费是世界上多数国家社会保障制度的一种筹资手段，只是在有些国家具体称谓不同，如美国，称之为“社会保障税”。是这样的吗？

程永宏：基本上是这样的。目前大多数国家都是实行社会保障税的；一般实行税收制的国家都叫社会保障税，只不过不同国家社会保障税包含的具体社会保险项目不同。

长江商报：有人说，开征社保税对完善社会保障的筹资形式、提高社会保障统筹级次，以及发挥税收调节收入分配的作用，具有重要意义，您觉得呢？

程永宏：一般说来，提高社会保障统筹层次是实行社会保障税的重要前提，而不是其结果。因为税收意味着不记名的，这就必然要求在一定范围内（至少是省级范围）实行统一的税率和统一的待遇，也就意味着必须先实现较高层次的统筹。至于实行社会保障税能否增强收入分配调节功能，正如上面说过的，取决于是否取消个人账户，以及是作为地方税，还是中央税。

长江商报：您认为实行社会保障税有什么利弊？

程永宏：我个人认为，实行社会保障税的利远大于弊。因为社会保障制最重要的功能就是实现收入再分配，缩小收入差距。目前大多数市场经济国家都把社会保障制度作为最重要的再分配手段，通过这种再分配手段，把市场制度下必然存在的初次分配差距过大的问题处理好。社会保障税“不记名”和“现收现付”的特点决定了它能够实现这种再分配的目的，而积累制由于采取严格的个人账户形式，不具有任何再分配的功能。

而且，从现收现付制向积累制转轨，政府还必然面临着所谓“隐性债务”问题，这是指，在政府停止现收现付制的时刻，那些在现收现付制度下工作过一段时间或已经退休的人，他们的养老金本来是应该由下一代人通过现收现付制来支付的，但现在由于停止了现收现付制，他们的养老金支付必然成为政府的责任，这就形成政府的债务。这个隐性债务规模非常巨大。前几年，各地政府一直挪用正在工作的那些人口的个人账户里面的资金，给退休人口发放养老金，现在中央政府要求把这些个人账户里面的资金归还回去，这就是所谓“做实个人账户”。

目前，做实个人账户所需要的资金大部分来自各级财政，这实际上还是以政府财政收入补贴养老金缺口，也就是说，养老保险支付危机还是由政府财政补贴来解决的，并没有因为向积累制转轨而得到解决。政府如果有这笔巨额财政资金补贴积累制，那么为什么不能直接用来补贴现收现付制呢？如果直接补贴现收现付制，反而可以省却转轨过程的各种成本和风险，并且能够保留现收现付制的再分配功能。

另外，积累制势必形成巨额的养老保险基金，这个基金的保值增值和安全是一个巨大的难题，尤其是最近的世界金融危机，对养老基金的安全更是一个严重警告。

因此，个人认为，从现收现付制向积累制转轨得不偿失，回归现收现付制才是中国养老保险制度改革的根本出路。目前实际上大多数国家的社会养老保险都是实行现收现付制的，少数国家尝试名义账户制，这实际上也是现收现付的方式。只有智利等极个别南美国家实行完全的积累制。智利曾经被认为是转型成功的典范，但据社科院王新梅博士翻译的日本一桥大学高山宪之教授的一篇文章介绍，智利的转型并没有成功，转型期间政府投入大量的财政资金，而且还有大量隐性债务没有完全解决。

如果能够以征收社会保障税为契机，回归现收现付制养老保险，这应该是一件利国利民的事情。当然，回归现收现付制也需要做适当调整，具体技术问题可以进一步研究。

费改税不会增加个人负担

长江商报：也有人说，如果从“费”的征收弹性大于“税”的角度来说，开征社会保障税则有可能增加个人的税费负担。您如何看待这种担心？

程永宏：所谓“费”的弹性大于税，这可能是中国目前法治不完备的一种现状，但在理论上是没有依据的，也是不应该的。因为社会保障缴费与其他税收一样，也是以法律形式规定的，既然是法定的，就不应该存在所谓弹性，但中国目前的确存在逃避缴费义务的情况，而且比较严重。至于说费改税会增加个人负担，这更是没有根据的。

但按照你的说法，实行缴费制的时候如果的确“弹性”较大，有些人或企业，特别是高收入者，利用这个所谓弹性少缴费，这实质上是逃避法定的缴费义务，是违法的；实行费改税后，如果个人逃避缴费的空间小了，这种情况下可能的确会使高收入者的实际负担增加，但这只是追回其逃避缴费义务的部分，不能说增加了负担。如果说费的弹性大，因而负担就轻，这无异于说逃避法定的缴费义务是合法的，这显然自相矛盾。

另外，不考虑上述问题，费改税是否会增加个人负担还取决于税率的设计。很多国家对低收入者减免社会保障税，对高收入者一定水平以上的收入也免缴社会保障税。中国社会保障税如果也这样做，实行社会保障税甚至还可以减轻低收入者的负担。无论如何，实行社会保障税这一制度本身绝对不可能增加普通劳动者的负担；如果将来因为某些其他原因导致个人缴费普遍提高，那也绝对不可能是实行社会保障税才出现的。

长江商报：您觉得开征社会保障税会遭遇哪些制度层面和技术层面的难题？

程永宏：最关键的是社会保障制度的统筹层次问题。目前中国不同社会保险项目的统筹层次各不相同，最高也就是省级统筹。费改税必然要求提高统筹层次，但统筹层次不是政府说要提高就可以立即提高的，因为中国地区经济差距太大，即使是同一个省份，不同市县的经济差距也很大。如果全部实行省级统筹，如何平衡地区利益是个需要妥善处理的问题。

长江商报：有人认为，实行社会保障税意味着取消个人账户，您如何看待？

程永宏：中国目前社会保障制度中的养老保险和医疗保险项目都是实行“统账结合”的方式，即社会统筹与个人账户相结合，其中社会统筹部分由企业缴纳，实行现收现付制，由政府统一支配使用，个人账户部分由个人缴纳，实行积累制，属于个人所有。这种制度下，是否取消个人账户，影响很大，特别是养老保险中的个人账户，其规模远大于医疗保险的个人账户，因此下面重点谈实行社会保障税对养老保险相关问题的影响。

首先解释一下现收现付制和积累制。现收现付制是指任意一年老龄人口所需要的养老金，由当年正在工作的人口的养老保险缴费来支付，后者退休后又由其下一代正在工作的人口的缴费来提高养老金，如此这般一代一代递推下去，只要人类世代相传没有终结，这种制度就可以一直延续下去；积累制实际上是由每个人在自己工作期间往自己的账户里面存钱，等自己退休后就用这个账户里面的存款给自己发养老金，这实质上是一种强制性的储蓄，即政府强制个人自己存钱给自己养老，显然这种制度在富人和穷人之间没有任何再分配功能。

实行社会保障税是否意味着必然取消个人账户，取决于政府的制度设计。如果仅仅把社会统筹部分实行费改税，这将不会取消个人账户；如果实行完全的社会保障税，那就必然要取消个人账户。

养老问题本质上是一个“现收现付”的问题

长江商报：有人认为，实行社会保障税意味着向现收现付制回归，是一种倒退，您如何看待？

程永宏：这个问题很重要，我们有必要深入讨论一下。如果取消个人账户，实行完全的社会保障税，那必然是向现收现付制回归。但这种回归是不是倒退，是否可取，需要做一番严格的分析论证。我个人认为，回归现收现付制不是倒退，相反，这是中国养老保险制度的真正出路。下面详细分析这个问题。

当初建立个人账户、实行部分积累制的主要理由，是基于这样三个判断：第一，传统的现收现付制度下，人口老龄化必然导致养老保险发生支付危机；第二，基金积累制度下，人口老龄化肯定不会导致养老保险发生支付危机；第三，在将要出现人口老龄化的国家，预先从现收现付制向基金积累制转轨，就能够解决养老保险支付危机问题。

然而，不幸的是，这三个判断都错了，而且是逻辑错误。

我们先讨论第一个问题：现收现付制度下，人口老龄化是否必然导致养老保险发生支付危机。我在《经济研究》2005年第3期发表了一篇论文《现收现付制与人口老龄化关系定量分析》，严格证明了现收现付制度下人口老龄化导致养老保险支付危机的必要条件：在工资收入占GDP总产出的比重不变的前提下，只有当总产出增长率低于老龄人口增长率的时候，老龄化才会导致养老保险发生支付危机。这个结论意味着，现收现付制度下，人口老龄化并不必然导致养老保险发生支付危机。

主流观点的错误在于：混淆了赡养比和养老负担的关系。人口老龄化过程必然意味着每个正在工作的年轻人口所负担的老龄人口数量（即赡养比）持续上升，但这并不必然要求他们提高自己的养老保险缴费率（即养老负担），因为在人均养老金水平不变的前提下，如果年轻人口的赡养比增加，但他们的工资若以更快的速度增加，则他们所必须承担的养老保险缴费率并不会提高，也就是说，养老保险制度没有发生支付危机。

打个通俗的比方：如果目前是4个年轻人赡养1个老人，每个年轻人年工资是5万，老年人每年需要养老金4万，则每个年轻人需要缴纳自己工资的1/5作为老年人的养老金；若干年后，假设发生老龄化了，变成2个年轻人赡养1个老人，每个年轻人年工资是10万，老年人每年所需养老金仍然是4万，那么，每个年轻人仍然只需要缴纳自己工资的1/5作为老年人的养老金。可见，老龄化发生后，年轻人的负担并没有上升，老龄人口的养老金水平也没有下降，那么，上述情况就没有发生养老保险支付危机。如果年轻人的收入增长更多一些，还可以在不提高年轻人缴费率的前提下，让老年人的养老金也有所增长。

下面讨论第二个问题：积累制下，人口老龄化是否肯定不会导致养老保险发生支付危机。如果刚开始建立养老保险制度的时候就实行积累制，并且按照老龄人口所需要的人均养老金水平精算出其工作期间所需要的缴费率并保持不变，那么，单纯从货币资金平衡的角度看，无论将来是否发生人口老龄化问题，养老保险都不会发生支付危机，因为每个人的货币形态养老金都来自其本人的个人账户，与人口年龄结构无关。因此，积累制的确能够从货币形态上保证养老保险不受人口老龄化的影响。

但不幸的是，从实物经济角度看，养老问题本质上永远是一个“现收现付”的问题，而不存在任何积累的可能性。因为无论是现收现付制还是积累制，都只是筹集货币形态养老金的方式而已，而真正解决老龄人口的养老问题，最终还需要通过实物经济来实现，也就是说，老龄人口养老所需要的归根到底是实物商品（包括产品和劳务），不是货币；而且，老龄人口每年养老所需实物都是当年在市场上购买的，因此必然是年轻人当年生产出来的GDP的一部分。由此可见，养老问题本质上永远是现收现付的：即当年养老所需实物由年轻人当年生产出来的商品所提供。

因此，积累制下，老年人的养老问题有没有危机，仍然取决于当年有没有足够的实物商品，而不取决于有没有足够的货币形态的养老金。积累制可以保证老年人有足够的货币形态养老金，但不能保证这些货币可以购买到足够的实物商品。

于是，第二个问题的答案很清楚：如果缺乏足够的实物商品，积累制下人口老龄化同样会导致养老金支付危机。流行的看法是错误的，发生错误的原因在于：没有意识到养老问题最终需要通过实物商品来解决，而不是通过货币来解决。

现在来看第三个问题：在将要出现人口老龄化的国家，预先从现收现付制向基金积累制转轨，能否解决养老保险支付危机问题。前面两个问题的结论已经很清晰地给出了这个问题的答案：如果某一年现收现付制因为人口老龄化发生支付危机，这意味着当年的实物商品不能满足年轻人和老年人的共同需要。这时候，即使预先实行积累制，即老年人名义上有足够的货币形态的养老金，但他仍然不可能购买到足够的实物商品用来养老，即老年人实际生活水平下降，这时候同样发生养老保险支付危机。因为缺少的是实物，而不是货币；而积累制积累的仅仅是货币，而不是实物。

主张积累制可以克服老龄化导致的养老保险支付危机的观点，还有一个理论依据，就是哈佛大学教授费尔德斯坦提出的一个理论，该理论认为，根据美国的经验数据，积累制可以增加储蓄，储蓄增加可以提高资本存量，资本存量提高可以提高经济增长速度，因此，积累制比现收现付制能够带来更高的经济增长率。如果这一机制的确成立，那么，积累制的确比现收现付制在应对养老保险危机方面具有优势。

但不幸的是，费尔德斯坦的理论受到国外很多学者的批判，特别是著名新增长理论代表人物罗默对其理论提出了严重的质疑。而且，费尔德斯坦本人的理论也认为：积累制是否增加储蓄，取决于各国实际情况，理论上是不确定的。我个人认为，中华民族是一个特别偏好储蓄的民族，中国目前储蓄率已经非常高，而不像美国偏好现期消费、储蓄率非常低，因此，中国即使实行积累制，总储蓄率也不可能显著提高，相反，这种强制储蓄必然挤出居民的自愿储蓄。因此，在中国，积累制不可能创造出比现收现付制更高的经济增长率，相反，过高的储蓄率反而可能导致通货紧缩，上个世纪末中国遇到的就是这种情况。

总之，从现收现付制向积累制转轨的理论依据根本不成立，也就是说，没有理由进行这种毫无意义的转轨。回归现收现付制并对其作适当修正，才是中国养老保险改革的真正出路，而不是倒退。

“未富先老” 不是问题，是机遇

长江商报：您认为现收现付制度下，人口老龄化并不必然导致养老保险发生支付危机，但目前中国和发达国家的现收现付制养老保险确实面临着支付危机，这又如何解释呢？

程永宏：前面说过：我们曾经证明，现收现付制度下，养老保险制度是否发生支付危机，取决于总产出增长率与老龄人口增长率之间的差距。这个结论有一个前提：工资收入占总产出的比重不变，亦即总产出中劳动所得份额与资本所得份额保持不变。但现实中，中国最近20年以来，劳动所得的份额持续下降，这必然导致作为缴费基数的社会工资总额增长速度低于总产出增长速度，于是社会保险缴费总额的增长速度也必然低于总产出增长速度，因为养老保险费是以工资总额作为缴费基数的。这时候，即使总产出增长速度高于老龄人口增长速度，养老保险缴费增长率仍然会低于老龄人口增长速度。这就是导致中国现收现付制发生支付危机的根本原因。

因此，解决中国养老保险支付危机的根本出路在于，提高劳动收入份额。实际上，提高劳动收入份额，这不仅仅是养老保险制度改革的要求，也是改变收入差距过大、实现可持续发展等重要发展战略问题的要求。根据有关文献，初次分配中，中国目前劳动收入占总产出的份额不足40%，资本所得占总产出份额超过60%，而绝大多数发达国家这个比例正好相反。

至于发达国家现收现付制养老保险支付危机的原因，我们根据发达国家的经济增长率、老龄人口增长率、劳动收入份额等数据，结合前面提到的人口老龄化导致养老保险危机的必要条件，可以得出这样的结论：发达国家的养老保险危机主要是由于总产出增长率低于老龄人口增长率所导致的。发达国家80年代以来，经济增长率大多数年份都低于4%，而他们的老龄人口增长率基本上都高于4%。这就必然导致现收现付制养老保险发生支付危机。

长江商报：有一种说法：中国与发达国家的老龄化有一个不同之处是，中国是“未富先老”，即在经济发展水平很低的情况下出现人口老龄化，而发达国家是在经济发展水平很高的情况下发生人口老龄化，因此，中国因人口老龄化引起的养老保险支付危机问题比发达国家更严重、更难解决。您如何看？

程永宏：中国的确是“未富先老”，这个判断没有错，但未富先老与“养老保险支付危机问题更严重、更难解决”之间没有必然的逻辑关系。恰恰相反，未富先老为中国解决人口老龄化引起的养老保险支付危机问题提供了契机。我们前面反复提到：养老保险是否发生危机，取决于老龄人口增长速度是否高于总产出增长速度：前者高于后者，就会有危机，反之则不会出现危机。其中，老龄人口增长率是一个自然的社会现象，可以说是给定的。

因此，只有寄希望于提高经济增长速度来应对养老保险支付危机。中国目前经济发展水平比较低，恰恰有希望保持较高的经济增长率，这个时候发生人口老龄化，完全有希望保证经济增长率高于老龄人口增长率。我们利用2000年全国人口普查资料，预测了2000-2060年中国老龄人口增长率，发现2036年之前，大多数年份老龄人口增长率都低于4%而大于0，只有极个别年份略大于4%；2036年以后大多数年份老龄人口增长率都小于0，只有极个别年份略大于0。这意味着，只要2036年之前中国每年总产出增长率都高于4%，我们的现收现付制养老保险就可以避免因为人口老龄化发生支付危机；2036年以后，人口老龄化对养老保险制度的影响基本上不存在了。

相反，发达国家在经济发展水平较高的时期发生老龄化，经济增长率就很难超过老龄人口增长率，因为一般说来，经济发展水平越高，人均总产出基数越大，增长率就越低，这是经济增长理论和大多数国家的经验证明了的。

所以说，“未富先老”不是我们的问题，恰恰是我们的机遇。根据我们的老龄人口预测结果，中国现收现付制养老保险不会因为人口老龄化发生支付危机；中国养老保险支付危机根本原因在于劳动收入份额过低。目前当务之急在于提高劳动收入份额；在劳动收入份额不可能迅速提高的现实情况下，可以考虑对资本所得征收养老保险税（或社会保障税），而不仅仅是对工资总额征收养老保险税，这实际上并没有增加企业负担，而只是把本该归劳动所有的收入部分地收回来作为劳动者的养老基金。

本报评论员 邓子庆 采写

中国人民大学公共管理学院副教授，博士生导师。主要研究领域：社会保障收入分配、就业等。

程永宏

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