让立案监督权“硬”起来

本报讯 ◇ 王琳

最高检、公安部日前联合印发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》。媒体的解读是，《规定》明确了检察机关对公安“违法立案”的监督权，进一步完善了检察机关对立案的监督机制。在警察权过于强大的现实之下，强化检察权对警察权的监督，颇被舆论期待。

立案监督本为检察机关的基本职能之一，对公安“违法立案”的监督权还需要“明确”吗？这种“明确”又如何担起“完善”一词。所谓“完善”，或者是以前的制度设计里没有，现在有了；或者是以前存在漏洞，现在补上了。总之，既然两部门共同印发一纸“新规”，就应有新意。观察“规定”可能带来的变化和影响，确实有了“新意”。

说来奇怪，检察机关虽依法享有“立案监督权”，但在刑事诉讼法上，立案监督权的对象仅仅指向公安机关的“不立案”。请看第87条的规定，“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”

对公安“应立案而不立案”进行监督，因应着现实中的“有案不立”、“不破不立”，“以罚代立”等潜规则。相信很多人都有丢手机的经历，但当我们向当地公安机关报案时，却并不一定能立得了案。哪怕丢手机这一事实在价值评估、地域管辖、级别管辖等，全部符合立案标准。警察也有可能只是记录下你的报案，并告知，回家等消息。对于一些公安来说，丢辆自行车、丢部手机这样的小案，也都立了，当年的破案率岂非大受影响。如若嫌疑人真被抓住，案子破了，那时再立案不迟——破了再立，能有效提升破案率呀。对“有案不立”，“不破不立”，“以罚代立”，坊间怨言不少，媒体质疑亦多，但终无解决的良策。“潜规则”就这样一直潜下来了。

1996年刑事诉讼法修订，赋予检察机关以“立案监督权”(如上所述，实则称为“不立案监督权”更为贴切)。与立案不受监督的时代相比，有了“不立案监督”是个进步，而且是现实的必要。但刑事诉讼法在迈进一步的同时，也留下了缺陷。警察权在立案上的问题，不仅存在“该立的不立”，也存在“不该立的立了”。后者如“违法动用刑事立案手段插手民事、经济纠纷”，或“利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益”。消极不立案，和积极乱立案，在权力滥用的本质上并无区别。单列“不立案”来进行监督，反倒缚住了监督权的手脚，纵容了警察权的恣意。

因此说，最高检与公安部此番以一纸试行“规定”，明确检察机关对公安“违法立案”的监督权，是一个进步，相比起现行刑事诉讼法而言，也确有新意。当然，“规定”并非法律，也无法取代法律。“规定”加诸“试行”，明显是为新一轮刑事诉讼法的修订探路。从刑事诉讼现代化的方向来看，从公检法相互配合走向公检法相互制约，是大势所趋。“侦查中心主义”应让位于“裁判中心主义”，对不受制约或极少受到有效制约的警察权，理应加强监督。立案监督是检察监督的重要组成部分，对立案监督，应跳出对“不立案监督”的旧框框，走向对立案的全方位监督——既包括对立案或不立案的结果监督，也包括对立案程序的监督。

立案监督的另一突破点在于，如何让监督不失之于“软”。依现行法律，检察机关的主要监督手段是，“要求公安机关说明不立案的理由”，以及“认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案”。这种缺乏强制力的监督权，事实上并不总能让警察权顺利接受。公安拒不说明不立案理由，有何责任？公安机关接到立案通知也拒不立案，有何后果？法律上均未明确。既无程序性制裁措施，也无实体性制裁措施，监督的效果就可想而知了。实践中的“不立案监督”工作，与其说是依法开展，不如说是依赖于个人关系在进行。完善检察机关的立案监督权，远不能停留在扩大监督范围上，而更应以责任机制让立案监督权“硬”起来。

作者系法学学者

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