公共利益的界定必须有程序保障

本报讯 ◇ 本报评论员 邓子庆

今年春节前，江苏常熟湖苑五区的居民们从《常熟日报》上的一则通告突然得知，自己房屋的国有土地使用权将在15天内被收回，随之而来的就是拆迁。当地称，这次拆迁为的是把这里建成常熟未来的“休闲商务区”，法律依据是“公共利益”。（8月29日CCTV《新闻调查》）

常熟市国土资源局副局长称，他们依据的是《土地管理法》58条规定“为公共利益需要使用土地”。至于何为公共利益，其依据之一是市委市政府定下来这样一个项目，之二是有前期支撑材料，有上级项目批复跟规划局的许可。很明显，公共利益被地方化、部门化，很大一部分原因是《土地管理法》没有对“公共利益”明确界定。否则，当地政府也不至于说“可以表一个态，就是说法律出台坚决执行”。

如此公共利益无定论的局面，让人想到新拆迁条例的进步之处。至少，新拆迁条例在“公共利益的需要”上列举了七条，即便常熟市这个商业利益符合“法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要”，但公共利益的界定权并没有交给地方政府，也没有交给拆迁部门或者规范性文件，而必须是法律、行政法规规定的才算是公共利益。因此，倘使对照开去，颇有商业开发味道的“休闲商务区”不符合其中任何一条。

然而，在新拆迁条例未正式颁布实施之前，也只能沿用现有的法律法规，大概谁也对之无可奈何。换而言之，即便新拆迁条例这个征求意见稿将公共利益界定得再具体再合理，但只要还没有生效，也难以有所作为。不过，在多年的实践中，地方政府不管在征地还是在拆迁过程中，在公共利益的决定程序上，应当形成一定共识。

长期以来，相关法律的缺位使得“公共利益”悬在空中，迟迟落不下地，这容易导致商业利益被硬解释成“公共利益”，从而使“公共利益”的一些根本特征被稀释。然而，公共利益的实现往往以减损私人利益作为成本，或者说以限制或者剥夺某种公民权利作为代价。那么，在“公共利益”的实现过程中，保障私人利益的博弈权，以及公民对自己权利受损后的表达权、监督权，成为在“公共利益”未明确化之前用以维护公平的必要救济。

即便不对照新拆迁条例，我们一般也能想到公共利益的决定应大致包含以下两个设置程序，一是地方政府在组织有关部门论证后,应当将征收目的、征收范围、实施时间等事项予以公告，有必要通知到具体利益人。当然，最好能采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见——尽管这些方式目前鲜有地方实现，但借鉴世界其他国家之经验，这些举措很有必要。二是经征求被征收人、公众和专家意见，无重大争议的，由政府作出征收决定；存在重大争议的，由上一级政府裁决。特别的，被征收人或与征收有利害关系者对征收决定不服的，可以申请行政复议或向法院提起行政诉讼。而在这两个程序未被履行前，有关部门不应强制进行。

遗憾的是，我们常常能看到如此现象：在行政复议没有任何答复、法院又对立案不置可否之时，强制征收或拆迁已经开始，从而造成一种既定事实。眼下常熟市的此次征地和拆迁，不又是一典型吗？

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