政府是土地管理者而非经营者

本报讯 国土资源部近日发文明确，在2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

有新闻标题将之形象地概括为“国土部：政府不得直接插手土地拆迁”。然而，确切地说征地拆迁只是土地一级市场开发中的一个环节，其他环节还包括安置、补偿、项目规划、适当的市政配套设施建设，等等。套用业内的说法，这是将“生地”开发成“熟地”，然后有偿出让、转让。国土资源部的意思已经很明确，土地储备机构要在这整个具体开发过程中抽身，让市场机制取代行政手段，实现土地一级开发的市场化。不直接插手土地拆迁，是其蕴含的内容之一。

土地一级市场开发，一般分为两种模式：一种是土地储备机构直接负责，另一种是通过招标的方式，授权、委托企业进行。也就是说，根据国土资源部的这个精神，今后将有可能完全采用第二种模式，而土地储备机构所代表的政府行为，将转为更加关注宏观上的事务。

政府抽身，有积极的意义。从小处说，一级土地开发中，市场机制将更为直接地起作用，通过充分而公平地竞争，让操作过程更加透明，并可以此减小行政垄断所滋生的腐败空间。从大处说，政府是管理者，不是经营者，直接从事具体的土地一级开发，相当于政府部门直接参与土地经营，收获利润回报，也偏离了政府固有的角色。脱离土地一级市场，实为政府角色归位，这是值得肯定的做法。

当然，“抽离”的含义并非绝对。据报道，政府虽然不直接参与开发，但仍然要“组织开发”。市场虽然放开，但不是全面放开，只是在开发的具体过程中放开。

政府不能绝对抽离，这一点倒无需质疑。政府即便不经营土地，也仍然是规划者、管理者，乃至是投资的主体。城市的发展，土地的利用，虽包含了经济发展的目的，但最终仍是以公共利益为基础。所以，我有理由认为，“组织开发”这一概念，应当建立在确保公共利益绝不流失的基础上，政府要在公共利益的基础上形成主导权。

但是，如果“土地财政”仍然存在，如何确保政府不会通过“组织开发”而继续从事经营的任务呢？这个疑问，尚无法消除。政府应是土地的管理者，而不是经营者。管理是维系公共利益，维系城市发展的长远大局，而经营则难免服务于“土地财政”，服务于GDP。公共利益若无保证，政府是直接开发，还是“组织开发”，意义的区别就不算大了，它们都有可能因为经济利益的驱使而侵害公民财产权利：直接插手征地拆迁，侵害者有可能是政府；“组织开发”，侵害者有可能是开发商。

土地一级开发走向市场化，当然是一个进步，但一个进步需要另一个进步的支撑。言说至此，不得不回到人们反复提到的“新征收条例”，该新条例对于公共利益的界定、拆迁补偿等等将有可能做出更为具体的法律规定，这是值得期待的。只是，新条例的进展仍然不算透明，对此，多少有些让人遗憾。

◇ 本报评论员 肖畅

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