激活国家追偿得有些“硬功夫”

本报讯 10月20日，国务院法制办公布了财政部报送国务院审议的《国家赔偿费用管理条例(送审稿)》及其说明全文，征求社会各界意见。引人注目的是，这份“送审稿”里第一次出现了有关“国家追偿”的具体规定：行政赔偿义务机关应当依照国家赔偿法第十六条的规定，责令责任人承担部分或者全部国家赔偿费用。对有故意的责任人员，赔偿义务机关应当责令其承担国家赔偿费用的70%至100%，但最高不得超过其两年的基本工资；对有重大过失的责任人员，赔偿义务机关应当责令其承担国家赔偿费用的50%至100%，但最高不得超过其一年的基本工资。

国家赔偿包括行政赔偿、刑事赔偿和司法赔偿这三大类，多数公众恐怕还是经由一些影响性诉讼而熟知这一制度的，比如杜培武案、佘祥林案、赵作海案、王子发案等等，都曾以离奇的冤假错案轰动在前，又曾以艰辛的国家赔偿引发关注在后。如我们所知，大凡司法错案或行政违法，都面临善后——一是纠正违法；二是弥补当事人损失；三是追究责任人责任。对实现社会公正来说，纠错平冤是第一位的；对于当事人的救济来说，国家赔偿也是第一位的；对于预防违法事件的再次发生来说，责任追究才是第一位的。这个“三位一体”，一个都不能少。

没有国家追偿的国家赔偿，实则掩盖了对违法者的责任追究。从公民与国家的关系上分析，行政违法或司法犯错就是国家的失职，这种失职或渎职，又是由那些在职务上代表国家的官员们所犯下的。正是这些失职或渎职的官员，直接或间接造成了社会公正被践踏，当事人的合法权益被侵害。先由国家对当事人进行赔偿，是为了更好地保护那些受尽了冤狱之苦的无辜者的权益，防止因山高水长的赔偿程序对当事人带来“二次伤害”。这并不意味着，官员的失职或渎职就都交给了国家来承担。

国家赔偿的外在表现是政府赔偿，财政赔偿。换言之，也就是由纳税人来赔偿。冤案苦主们其实和我们一样，也都是这个国家的纳税人。如此一来，国家赔偿也就(部分)变成了由冤案苦主自己赔偿给自己。这明显不合逻辑，当然也不是国家赔偿的本旨所在。如果违法侵权的善后止步于国家赔偿，那么对造成国家赔偿事件的失职(或渎职)官员，也就无法起到儆戒的作为，进而无法防止类似的悲剧再次上演。

所以，在国家向被侵害人赔偿之后，再向失职、渎职的责任人进行追偿，应是整个国家赔偿程序中最为关键且不可缺少的环节。《国家赔偿法》在学界曾有“不赔偿法”的“雅称”，批评和质疑对于这部法律来说，可谓与生俱来。2010年4月29日，暌违已久的《国家赔偿法》修正案终获通过，舆论呼吁已久的“取消赔偿义务机关的确认程序”，“在处理羁押受害人赔偿时实行举证责任倒置”，“增加了精神损害赔偿”等等内容，得到明确。但在国家追偿上，仍只有两个条文。有关追偿的规定语义模糊，范围狭窄，可操作性差——这一制度并不缺法律精神，缺少的是操作规程，实施细则。

有着明文规定的“国家追偿”，由于没有在程序上作出可操作性强的具体规定，以至于这一制度事实上成了一项“休眠制度”。我们知道，制定法不可避免会带有一些原则性、抽象性的规定，这需要立法解释和下位法来予以细化并付诸施行。大凡立法中如有对普通公民的处罚措施而又没有具体规定的，职能部门总会想方设法通过种种途径对法律进行有利于部门利益的解释。而如果法律只是原则性地规定了职能部门或公务员的责任追究，这时我们的职能部门就懒得去细化了，或懒得去对追究的程序予以具体的设定。在职能部门的“睁只眼闭只眼”下，失职、渎职者赔偿责任的“空巢化”不过是一种必然。

这次国家赔偿写入“送审稿”的一个看点是，它的草拟部门是财政部，主题也是“国家赔偿费用管理”。换言之，国家追偿制度搭了财政部试图“国家赔偿费用”加强管理的便车。对那些长期以来视“国家追偿”为无物，且根本无意实施的行政部门和司法机关来说，“国家追偿”的命运还真是叵测。好在“送审稿”还并非定稿，国务院法制办正在向社会征求意见。我对它的意见就是，完善了“国家追偿”的程序，还得完善能够保障“国家追偿”顺利实施的程序，比如各级领导不向责任人追偿，就启动强制执行，并追究妨碍追偿的领导责任。没有刚性的责任条款，难免在细化一个“休眠法条”的同时，又生产了另一些“休眠细则”。

作者系法学学者

◇ 王琳

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