地方立法应成权利之盾

本报讯 2010年6月，安徽淮南立法要求房产开发商缴纳高层住宅首次电梯更新费，每部电梯收费25万元，不交钱将不予发放房屋预售许可证。在国家有明确规定，小区电梯更新费由住宅专项维修基金支出的情况下，淮南这一地方立法引来了一片质疑之声。据11月5日《京华时报》报道，该项立法系由房产局等主管部门起草，且未规定该项资金如何管理。有民众担心该项收费将增加建设成本，而这些成本开发商最终也将转嫁给购房者。

也难怪外地媒体和网民对这条地方新闻的格外关注，经历了多轮“私产改造”运动的国人，对政府以立法的形式掏公民腰包的行为总是格外警惕。车船税草案的审议如是，四川细化突发事件应对中的个人财产征收亦如是。淮南的“电梯更新费”上演了公众产权焦虑的“第三季”。“橘生淮南而为橘，生淮北而为枳”，这大概是多数非淮南人对淮南的第一印象。“电梯更新费”让淮南再次在全国范围内大热。

在法制统一的中国，电梯更新费用在淮南之外属“住宅专项维修基金”，在淮南境内还得加上“电梯更新费”。难道淮南是中国的法外飞地？如不是，这项赤裸裸的违法收费又缘何能顺利推出？如何才能遏制假借名目行乱收费的立法冲动？

从立法主体上看，淮南无权立法决定一项新的行政收费。《立法法》在第8条中明确，“对非国有财产的征收”只能制定法律。这里的“法律”，专指全国人大及其常委会通过的规范性文件，而不包括地方性立法，更不包括地方法规或规章。换言之，立法法已将所有掏公民荷包的行为列入“法律保留”的范围。如要向房产开发商征缴电梯更新费，淮南方面只能向全国人大或其常委会提出相应立法建言，促进国家层面的立法。显然，“电梯更新费”立法不大可能进入全国人大的立法规划。原因很简单，这项立法不大可能得到多数民意支持。

当然，越权立法并非淮南的专利，在不少地方也有发生。究其根源，一在有些地方领导立法理念陈旧，只知法为“权力之剑”，不知法的本质实为“权利之盾”。在“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的潜规则下，作为行政权来源的立法机关反而成了行政部门的立法工具。而立法的不公开、不民主，又在事实上屏蔽了立法博弈，使得立出来的法一边倒。为保证部门利益能够顺利实现，权力行使者往往会以剥夺公民其他权利为威胁，强制执行事实上的“部门法”。以淮南的电梯更新费为例，为确保征缴这项凭空而来的“行政规费”，当地居然捆绑了房屋预售许可证。不交费就不给证，这已不仅仅是越权，还是十足的滥用权力了。

地方立法的乱象更源于一个有效的违法审查机制的匮乏。当年的“孙志刚事件”没能唤醒它，去年的“唐福珍事件”也没能唤醒它。行政立法或地方立法不受审查，更无被撤销之忧，事实上鼓励了行政部门和地方政府乱立法。一个完整的违法审查机制，不应仅仅只规定审查的主体，还应包括违法审查的提起、受理、调查、审议、确认、处理等环节。多年来，公民提请违法审查的例子时有可见，地方越权立法的个案并不少见，我们却从没看到一例因与上位法冲突而被全国人大常委会宣布无效的个案。以违法立法来追求地方利益的“利”是如此丰厚,而被查处的几率又等于零，地方怎会不踊跃“违法立法”呢？当地方立法由地方部门主导而非公民主导时，我们又怎能防范立出来的法不是权力之剑！

作者系法学学者

◇ 王琳

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