用预算民主扼住土地财政

本报讯 在房价高涨的背景下，地方的土地财政成为社会关注的话题。一般来说，土地财政占地方财政总收入的比例，低的占到1/3，高的占到2/3，有的地方政府运作几乎完全依赖土地。

这些年来，随着城市化的快速推进，土地的巨大增值价值对众多地方政府来说，都是一块诱人的“蛋糕”，也因此，一些地方屡屡上演强拆和自焚的惨剧。强拆和自焚的根源，首先来自于政府的发展冲动，在一些官员的认识里，只要发展，就必须拆迁，而且只有强拆，才能拆出一个“新中国”。但伴随着这种发展冲动的，也免不了腐败的因素。几乎每起被曝光的土地事件，背后都隐含着或大或小的腐败。

无数正反事实都说明，政府内部的同体监督很难做到，必须引入外部监督才可能有效，显然，它是一个稳妥推进的过程，目前还无法完全做到。此种情形下，一个可替代的也是必需的选择是在财政体制特别是预算变革上做文章，建立和完善预算体制，实现预算民主。

地方政府的强拆行为与对土地的依赖，固然与现存的财政分配体制有关，就此而言，应该改变中央与地方事权与财权不匹配的状况；但是，除此外，它也与财政体制特别是预算制度的不完善、不透明有着直接的关系。而就对权力的约束来说，后者是一个更为重要的问题。

中国财政制度的一个最大缺陷，是缺少一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的完整统一的公共预算。我们还存在一个不受预算法制约的庞大的预算外收入，甚至在一些地方，预算外收入不只一层，致使预算游离于人大的监督，也游离于政府审计部门的监督，成为仅少数领导人和财政部门负责人掌握的机密，这就不仅使得腐败有机可乘，也严重影响到预算资金的使用效率和人民的福利。

实行预算民主，要腐败就困难得多。因为预算民主的实质，是把民主原则用在理财方面，管住政府怎么花钱，政府如果不能随便花钱，腐败对官员的诱惑可能就会减少很多，也就能老老实实依法行政，而不是成天想着打钱的主意。

从中国的情况来说，建立和确保预算民主，重点是加强人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准，增强预算的透明度和民主参与程度，使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公共参与的过程。管住了政府怎么花钱，才可使政府及其工作人员真正归位到为民服务的宗旨上来。

现在，国家在推进预算民主方面做了一些工作，但还不够，需要加快推进。

12月6日中央党校《学习时报》

作者：余闻

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