公共利益的共识应被重视

本报讯 1月14日，《第一财经日报》发表《沪土地出让惊现“期满出让人无偿收回”》一文，引起广泛关注。昨日，上海市规划和国土资源管理局在其官方网站上发布通知，对报道中颇具争议的“土地期满出让人无偿收回”内容作出了正式回应：“土地期满无偿收回”是指因公共利益需要，未获批续期的土地要收回。

应该说，这个回应很及时，解释也几乎不容辩驳。要知道，按照中国目前的土地制度，公民只能通过一定的条件获取基于房屋之上的对国有土地的用益物权。不过，公民的土地使用权有一定年限（一般为70年），在规定的年限内，其土地使用权不容侵犯。但《宪法》《土地管理法》《物权法》等法律都规定，国家在一定条件下可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，这一条件就是公共利益。这实际上告诉我们，不管土地期满与否，国家出于公共利益需要，都可以收回土地。因此，上海针对“土地期满出让人无偿收回”的解释中，除了在“无偿”上还有待进一步明确外，不过是对相关法律精神的重申而已。

既然是重申，这里有一个名词不妨也重申一下：公共利益。毕竟公共利益的确立是收回土地的前提，如果要收回土地却不知公共利益为何物，岂不是荒唐？遗憾的是，到现在，《宪法》《土地管理法》《物权法》等，对“公共利益”这一概念都未作出明确的界定——公共利益不能被较为精准的界定，则有可能被盗用或滥用，事实也证明，很多拆迁、征用事件的背后都有“公共利益”的影子，“公共利益”的泛化让其成了个大箩筐，太多的东西都可以往里装。

当然，如法学家所言，公共利益最大的特点在于，它是一个与诚实信用、公序良俗概念相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。因此，必须承认，界定“公共利益”是一个世界性难题，从多国的立法规定来看，基本上都没有对公共利益做过精准的定义，只是采取了抽象概括式的方式来规定，这大概也是不得已而为之的事。但不得已并不代表毫无章法可循，依经验出发，在界定公共利益的实际操作中，至少有两点应是社会共识：

一是必须尊重利益表达。在征地或拆迁过程中，业主作为相关权利或财产的主人，应当有相应的话语权、知情权和损害赔偿的请求权，这也是《宪法》《物权法》等赋予他们的合法权利。因此，公共利益需要的确立理应有保证民众充分表达利益诉求的表达机制，让民众自由表达、参与决策、充分协商，如此方可能求得公众的一致同意。

二是公共利益的确立必须有司法介入。从实践中来看，很多地方政府对某地区土地使用权的征收或征用只是由该地区的土地行政主管部门内部决定的，其行为究竟是否符合公共利益需要也是由主管部门内部判断的。很明显，如此既当运动员又当裁判员，容易导致个别政府部门或官员为了追求政绩甚至私利而置公民的合法权益于不顾。这些年，打着“公共利益”的旗号进行非法征地的情况，并没少见。基于此，在公共利益的界定主体问题上，为了避免政府部门作为利益相关者偏颇地界定公共利益，公共利益的界定权理应掌握在司法部门手里，至少，在政府法制部门中下设一个独立的界定主体也是可行的。

◇ 本报评论员 邓子庆

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