为校车立法需要完善的问题

长江商报消息 ◇ 艾法

11日，国务院法制办公布《校车安全条例(草案征求意见稿)》，明确接送幼儿、小学生的应是专用校车，还赋予校车三项优先权：交警指挥疏导校车优先通行；校车可以在公交专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公交车辆通行的路段行驶；校车在道路上停车上下学生，后方车辆应当停车等待，不得超越等。

一次惨烈的学生交通事故，国家层面对社会舆论迅速回应，催生了《校车安全条例》的出台。任何关于该项行政法规的追问和质疑，可能都显得不怎么合时宜，因为学生的生命安全和身体健康保护，享有不证自明的重要性。但对立法的信赖是当下国人对法治的重要期许之一，如果不能妥善操作，则会使法治权威受到损害。

立法要以解决问题为导向，并以现实客观重大需求为前提。初看起来，校车安全问题立法似能完全满足上述要求，并有无可争辩的正确性。但一个国家治理需要解决的问题千头万绪，在一个特定时空下，国家所能配置的资源是相对有限的，每部法规的出台亦是需要耗费巨大成本。如何决定有限资源投入的轻重缓急，通常应该取决于民众的客观愿望，而不是个人关注焦点和主观愿望。这其实也是立法过程民主化，立法内容要反映人民利益和意志的必然要求。

惯常的行政立法，往往须经立法调研、立法规划确立、立法起草、立法讨论、表决颁布等阶段。《校车安全条例》似乎是径直省略了前面两个阶段，在未进行充分调查研究的情况下，短时间内制定的法律可能造成社会观感不良。一部法律、法规的出台，经由民众的广泛参与，往往成为一次对民众生动具体的法治教育过程，也是普及法律知识提升法律意识的过程。法律之治，须臾不可忽视程序之治。既要追求一个正确的目的，也要顾及过程、步骤的重要性，不能以牺牲程序正义而换实体正义。

中国的中小学之状况千差万别，立法固然难以针对每一个具体学校情形而加以规定，但起码应该针对具有普遍性的现象予以类型划分，从而进行相应的制度安排。而通观草案内容，并未严格到涉及下述问题：比如公办学校、民办学校的投资义务主体是否不同？一些课本买不起、老师工资付不起的学校怎么买校车？一个几百人乃至几千人的学校应该买多少校车？以及内在地对校车不放心，可能造成校车闲置等等，这些似乎也在条例征求意见稿中未予充分考量。

校车安全作为一个政府应该提供的公共产品，其保障义务主体到底是中央政府，还是地方性政府，条例中中央地方财权、事权划分并不清晰。在最需要国家财政投入解决校车问题的农村地区、落后边远地方，条例用了“政府主导、社会参与”等弹性表达，这实际上可能使条例所欲达到的社会目标难以真正实现，从而损害政府的公信力。

而且，条例关于校车照管人员、驾驶人员、校车所有使用的有关规定，极易导致一旦发生交通事故，各自责任划分不清，并且过分加大了学校的监护责任。国外成熟的校车使用管理经验，比如政府制定确立规则、严格管理，用市场化手段来调节运营、维修、养护等问题，以降低成本、减少纳税人负担的成功经验则未被条例采行。校车问题既关涉具体部门的管理责任问题，更关涉一级政府的财政投入、职责分配等问题，各项责任需要一一明确才是。

据上所述，《校车安全条例》（征求意见稿）在立法的程序和可行性上考虑并不周全，这可能致使立法内容要真正落到实处存在一定的难度。

作者系武汉大学法学教授、博士生导师

一部法律、法规的出台，经由民众的广泛参与，往往成为一次对民众生动具体的法治教育过程，也是普及法律知识提升法律意识的过程。法律之治，须臾不可忽视程序之治。既要追求一个正确的目的，也要顾及过程、步骤的重要性，不能以牺牲程序正义而换实体正义。

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