应允许宅基地使用权依法抵押和流转

长江商报消息 ◇ 刘英团（河南法律职员）

1月16日出版的《求是》杂志发表了中共中央政治局常委、国务院总理温家宝的重要文章：《中国农业和农村的发展道路》。文章指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。（1月16日《中国政府网》）

我国公民的住宅用地，因城乡居民身份有别而有所不同。一般来说，除个别带有福利性的分房之外，城市居民取得住宅用地使用权大都需通过受让的方式。而农民作为农民集体的一分子，则可对集体所有的土地无偿享受使用权。根据《村民委员会组织法》的规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产。”但《土地管理法》却规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”显而易见，村民委员会对农民的宅基地并无最终的管理权、分配权和决策权。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》也仅赋予了农村集体经济组织或村民小组“将审批结果张榜公布”的义务 。

同时，因农村的土地越来越值钱了，极个别乡镇政府和基层组织为谋取利益，私自停止了无偿划拨的做法，而改为在向成员分配宅基地使用权时收取一定的费用。不少农民反映，一些乡镇政府和基层组织对农民建房既不受理也不审批，而采用收取保证金、押金或罚款等方式变相收费。

从法律上看，“在向成员分配宅基地使用权时收取一定的费用”做法是站不住脚的，因为《土地管理法》确定了村民建设住宅只需依法向集体经济组织申请即可无偿取得。法律之所以限制农村宅基地不能有偿分配，实际上是担心，如果允许宅基地使用权收费使用，那么会让那些处于弱势群体的农民无处可居，或加重本来就贫穷的农民的经济负担。所以，温家宝撰文指出“任何人无权剥夺农民土地财产权”，在集体经济组织权力还处于虚拟化中的情况下具有很强的现实意义。

但是，因配套制度的缺位，既有一些不法房地产商和乡镇、县政府利用农村宅基地使用权开发房地产，也有一些集体组织的干部借此发财而拒绝向农民分配宅基地使用权。究其原因，一是没有一部调整农民房产的法律，调整农民宅基地使用权的法律法规的数量少且效力层次低下，很大一部分只靠文件调整；二是农村宅基地使用权登记管理混乱，不少地方至今未把农民的房产管理纳入规范化的管理，既没有单位审查验收，更无单位给产权人发证确权；三是农村宅基地使用权不具有独立性，根据《担保法》第37条第2款的规定，农村宅基地使用权是禁止抵押的。

“任何人无权剥夺农民土地财产权”，首先要立法确认体现宅基地使用权的物权价值属性，允许宅基地使用权的抵押、流转。宅基地使用权的抵押、流转不但能使农民获取生产经营或生活所需的资金、提高宅基地（资产）市场化的程度，还能加快农民的合理流动。其次，按照民法理论，宅基地被征用也应补偿。《土地管理法》第四十七条是宅基地使用权征用后的安置补偿的法律依据。对农村房屋的征用补偿，涉及到宅基地和房屋两个不动产。按照民法理论，货币补偿、房屋安置和另行审批宅基地的补偿对象都应是被征用的土地所有权人和使用权人，房屋是属于典型的私人财产，必须直接补偿给被征用人。

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