“民航发展基金”依然是笔糊涂账

长江商报消息 4月17日上午，财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知，规定我国废止机场建设费，改征民航发展基金，乘坐国内航班的旅客每人次50元。

自《暂行办法》发布之日起，机场建设费取消与否看来已没了悬念——该收的费用还是继续收，该收多少还是收多少，唯一的变化只是收费的名目。

事实上，机场建设费的名目一向多变。机场建设额外收费的现象刚刚出现时，就先后出现了“机场建设基金”、“交通建设基金”、“机场新设施建设费”等等。

“名目”的背后还有“名义”的问题，即这个费用是以什么性质征收的。起初，机场建设费并无国家规定，而是各机场、各地“自发”开征，费用如何定性自然成为问题。有人将其定性为集资，如同乘客参与机场建设的投资，但是，无偿征收的实质又与集资的名义不符。有人将其定性为行政征收，但行政征收需符合税收的法定原则，要出示明确的法律法规依据，机场建设收费又不具备这点。

终于，1995年先后出台了两部法规性公文，一个是国务院出台的《关于加强预算外资金管理的决定》，将机场建设费纳入政府性基金（收费）的范畴；另一个是《关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》，将各种费用统一整合进“机场建设费”的名目下，直接定性为“政府性基金”。此次出台的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，无非是做了一个重复性的工作，因为《政府性基金管理暂行办法》于2010年出台，后续规定得跟上，所以它适时出台了。

至此，机场建设费的核心问题仍然没有得到解决。首先，《关于加强预算外资金管理的决定》并没直接将机场建设费界定为政府性基金，而是给予了基金、收费二选一的空间。毕竟，该《决定》的直接目的只是规范预算外收入的管理。其次，《关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》是民航总局等三个部委“会商”而出台的，它绕开了法律程序，而且带有自己为自己订立规矩的嫌疑。再次，《政府性基金管理暂行办法》立足于基金管理，但并未列举政府性基金的名目，只是提供了一个“支持特定公共基础设施建设和公共事业发展”的标准，是否符合这个标准，应当经过法定的讨论程序。

再依据“公共事业”这个标准来看，机场建设费更有疑问。机场本身带有半市场、半公共品的特质，但因其实际辐射面和服务范围还不及公路，其收费的合法性甚至还不如公路收费。如果说公路无法通过市场运作而自我建设、维护，靠社会融资还有一定的道理，那么机场建设费似乎已毫无道理。历史一再证明，一旦市场、行政的边界难分，市场品、公共品的身份难以界定，这类产品会一面靠市场攫取丰厚利润，一面又会自觉地将自己打扮成公共品，依靠政府、公众源源不断的补给。

机场建设费发展成“民航发展基金”，不过是它名目、名义善变的又一次表现。但是，这笔糊涂账，不会因为名目的改变而清晰化。对于政府来说，名目的变化是统一、规范管理的体现，但对于乘客来说，名目的变化自然是换汤不换药。

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