城管外包的凶险和权限困惑

长江商报消息 2011年9月，深圳城管龚波在“执法”时被小贩刺死。事后，龚波一度被渲染为英雄，所在公司还为其申请“革命烈士”。日前，警方发现，龚波竟是某犯罪团伙骨干。他们披着城管外衣，对辖区商贩敲诈勒索收取保护费。目前，深圳全市参与城管外包的公司有35家。

执法权沦为敛财工具，犯罪骨干差点成了革命烈士——龚波事件，可谓一次彻头彻尾的乌龙，城管外包模式也因此面临停摆风波。据深圳城管局表态，近期内将会有新政出来，不排除彻底取消外包。

不管深圳城管体制何去何从，城管外包确实值得反思。它取源于“西乡模式”，后推广至深圳全市，全国不少地区也有跟进的。按照最初的模型，政府以购买社会服务的方式配备城市协管员，起初的协管员在职能上，是相对明确的，仅包括一些街道内的公共服务，园林绿化、市政设施维护等等。用市场竞价赎买机制，来提升管理效率、专业度，这符合公共服务市场化的基本趋势。现在不少隶属于政府的职能，也都通过外包实现了社会化经营，减轻了成本，比如环卫工程。

但是，随着城管外包推开，安保或物业出身的协管开始全面参与终端管理后，权限问题也随之而来。严格地讲，城管职能并不具备市场化的全部要件，它本身就有点定位不清，既提供公共服务，也有权执法，介于服务与管理之间。而且在职能分工上，城管往往是大包大揽，任务冗杂，涵盖各个方面，于是，在外包过程中，为了便于操作，城管部门往往将职能统统打包，分派给市场化的公司，执法权因此在实质上实现了让渡，这是与《行政处罚法》明显相悖的。当不具备权力认证资质的协管人员，开始掌握赎买而来的管理权限，城管外包已经埋下了隐患。

更重要的是，“城管”本身就经过了一次外包，城管的职能、权限原本属于各城市职能部门，后来这些职能、权限经过下放，并成立城管局予以吸收，城管才具有了执法权。那么，当城管将职能再度打包出售时，就等于建筑领域的层层转包。二次外包的直接后果，是责任主体不明晰，城市管理部门将任务抛给城管局，城管局再抛给外包公司，原有的监管压力，被边际效应稀释，处在链条末端、但却直接与社会接触的协管员，是最远离监督和管理的制衡的。一方面，他们不具备专业执法资格，短期培训即可上岗，有执法权力，却没有对等责任意识，权责失衡，执法也就容易失范；另一方面，城管部门不是城市管理的直接参与者，出事后可将责任推给一线协管，削弱了其管理、规范执法队伍的动力，也是为何城管系统常出“临时工”的原因。

一般意义上的公共服务市场化，首先是管理和服务的分离，外包的机构负管理责任，承包公司负责经营，二者分工明确、责任清晰。但城管相对特殊，城管部门作为外包者，同时又是承包者，可以说是“中间人”。于是，处在中间环节的城管部门，享受着其他部门下放的执法权、以及外包职能的便利时，却往往轻视自身的管理责任，身份问题不可避免地造成管理混乱，权力也就有了异化的可能。深圳城管外包是否走向终结，目前尚无法得知，但可以肯定的是，龚波事件是引线，整个城管体制有必要彻底厘清，城管的身份、职能、角色，都需要来一个更为清晰的定位。

◇ 本报评论员熊志

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