文明立法先解决执法主体问题

长江商报消息 ◇ 本报评论员熊志

近日，深圳市人大召开《深圳经济特区市民文明行为促进条例》立法论证会，组织市民代表、人大代表与政协委员对该条例的草案论证稿进行讨论。这部有可能成为全国首部市民行为规范法规的条例规定：拟对一些不文明的行为加大处罚力度，比如，两年内5次因不文明行为被处罚者加罚1000元，两年之内有10次不文明违法记录者将被记入征信体系。在所有处罚中，损坏古树名木处罚额度最重，达50万元。

将部分道德行为纳入法治范畴，并配之以处罚措施，不少地方都有过尝试，但建立一套系统的文明法规体系，深圳还是头一回。平心而论，这部条例有不少可圈可点的地方，比如，将不文明记录录入征信系统，这有利于健全社会信用体系；比如，立法过程经四轮论证和人大三审，做到了充分问计民意。总的来说，以社会文明为轴的《条例》，其进步性是不容否定的。

不过，徒法不足以自行，《条例》从文本到现实，首先得有明确的执法主体。治理不文明行为本身是项管理行为，从以往经验来看，虽然具备执法资格的，主要是各个职能部门，但在实际操作中，执法权通常实现了让渡，不少终端管理任务，最终实际上是由城管承接了，职能部门倒成了协助执法主体。所以，按现在的做法，发生随地吐痰等不文明行为时，开具罚单的，是并不具备执法权限的城管人员，这与日本、新加坡、美国等国警察作为主要执法主体有很大不同。

《条例》对执法主体有提及，却未给出清晰界定，仅提供了几种模式供选，包括警察部门集中执法、城管部门集中执法、职能部门根据各自的职责分别执法，等等；而最为关键的对十项不文明行为的处罚权，还是保留在城管身上，只是增设了执法遇阻可寻求警察协助。那么，处罚力度的加重，以及部分道德行为入法，实际上等于变相为城管扩权。问题是，执法者有无权威的认证资质，直接影响执法效果，城管身份本身就争议不明，城管队伍管理也饱受诟病，现在在条例中扩充了城管权限，赋予城管新的执法任务，这是可能埋下隐患的。

更重要的是，深圳为文明立法的同时，城管体制的走向尚未明晰。此前，因臭名昭著的龚波案，深圳方面一度传出取消城管外包；就在前两天，深圳官方又作出辟谣，表示外包模式将继续下去。现在城管体制要走哪一条路，尚为未知数，但在外包与否上的摇摆不定说明，现行城管管理已经存在很大弊病，这些问题对执法的稳定性、规范性、合理性，已经构成了一定冲击，以至于城管外包这项基层治理的创新之举，一度被搁置于取消的台面。因此，与之同步的文明立法，实际上建立在不牢固的基础之上，拥有处罚权的城管，其整体队伍都未得到净化，其管理方式尚无明确思路，很难说在执法过程中，文明立法不会引燃更多城管与市民的矛盾。

《条例》初衷再好，却也无法孤立地存在，还得考虑执法者、执法环境等要素。道德行为入法，本质上是强化了社会管理力度，管得越紧，罚得越重，矛盾激化的可能越大，要让《条例》在执行时为公众接纳，离不开执法理性。文明执法是文明立法的前提，如果做不到这点，或者说连执法者应该是谁都模糊不清，严肃的立法，就会成为一种孤立的文本撰写行为。

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