完善省级以下的财、事分配

长江商报消息 ◇ 本报评论员 肖畅

财政部部长谢旭人向全国人大常委会作《国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告》时说，自2010年推行县级基本财力保障机制至今，共下达县级财力保障机制奖补金2325亿元。至2011年底，全国基本财力保障缺口县减少到113个。

《报告》是对“县级基本财力保障机制”的年度总结，该机制推行于2010年，政策文本见诸《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》，其目的在于“保障基层政府实施公共管理、提供基本公共服务”。随着费改税、分税制等改革的推行，基层财政的困境也开始出现，并因时间的积累而越来越凸显。如何填补基层财政缺口？这成为财政部门的核心课题之一，“县级基本财力保障机制”则可视为一个阶段性的研究成果。

“县级基本财力保障机制”涉及到三个方面：首先，鼓励县级财政的内部优化，使县级政府主动缩减行政成本；其次，在县级财政内部优化的基础上，拓展绩效考核体系，并通过奖励的办法间接上给予县级财政扶持；再次，最关键的是，完善省级及以下的财政统筹和管理，并进一步强化省级财政对县级的扶持。总的来说，这个机制利用了分税制存留的空间，通过局部改革的办法尝试破解基层财政困局。

目前的分税制解决了中央、地方之间的财权、事权分配，但地方上，省、市、县、乡之间的进一步分配还留有诸多问题，这是“县级基本财力保障机制”要尝试部分调整的。中央与地方的分配尽管存在一定的失衡状况，但分配的范围、事项是明晰的，省级以下的情况则不同，模糊地带较多，分配的弹性空间较大，如何完善省以下各级政府事权、支出责任，这将是未来我国财赋制度改革的一个重要突破口。

事实上，“县级基本财力保障机制”与其说是侧重中央对县财政的保障，不如说是侧重省级对县财政的保障。一直以来，中央对基层财政的直补往往靠的是专项转移支付，这部分钱有固定的用途，且项目决策直接由中央主导，对于改善基层政府公共服务的质量而言，专项转移支付不仅是杯水车薪，而且接不上地气，用于国家项目的落地还可以，用于常态的财政保障则不大可能，也不科学。因此，改善县级财政窘境，主要途径仍在于完善省以下各级财政的统筹水平，加大省对县的保障，而前提则是理顺省级以下的财、事分配。

目前的省管县改革，核心任务也正在于此。我国有五级政府，相应地也有五级财政体系，要条条理顺不那么容易，加强省直管，意义正在简化五级财政为三级，从而优化各级财政结构。某种程度上说，建立“县级基本财力保障机制”，是与省管县同步进行的配套改革之一。

在这些基础上，中央通过“以补代奖”的形式，给成功实现内部优化的县级财政以直接补贴，补贴就高不就低，激励的作用大于保底。虽然中央补贴只成了小头，但也算实现了四两拨千斤的效果。仅从此点看，填补县级财政缺口的任务的确不在中央，而在省级政府。

优化省级以下财政结构，理顺地方各级政府的财、事分配，这不仅是“县级基本财力保障机制”的目的，也是财政、税制乃至省管县改革的一个必经方向。

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