期待城市管理向法治化回归

长江商报消息 ◇ 本报评论员 肖畅

昨日，《武汉市城市综合管理条例（草案）》修改稿提交武汉市十三届人大五次会议审议。（详见本报今日A05版报道）

《武汉城管综合管理条例（草案）》已经几次修改、审议，且修改的内容相当之多，这既表现出立法的慎重，也体现了城市综合管理的复杂性。毕竟，城市综合管理并没有限定的内容，小到井盖的管理，大到城市文明的建设，都为它所包含，凡所涉及的政府职能、职能的协调、管理的方式、执法的程序与其间的各种利益矛盾，就必须有充分的考虑，这也是《条例》几经修改的一个原因。

近年来，一些城市纷纷出台了城市管理的地方性法规，但争议总是与之相伴。最近，深圳、广州也起草了类似的法规，而在征求意见时，几无例外都被网友吐槽。城市管理的法规难道一定离不开争议？这就要反思一下：为城市管理出台法规，不能只是急于为行政执法提供法律上的方便，甚至简单为城管执法进行法律的正名，它首先要做的是理顺并协调各部门职能，确立综合管理、执法的程序，最终以规范的程序带动城市管理的效率。

事实上，从武汉这部《条例》修改的过程来看，以上问题确有所考虑——每一处细节的修改，都体现出立法者对进一步调整管理职能、执法程序的思考。值得强调的是，这种调整，并不止是一个基于法理逻辑推导的过程，而更是对这些年来城市管理经验的总结、吸收。譬如，新的修改稿规定，协管员和城管队员服装要区分开来，执法人员不得引诱当事人实施违法，这些规定针对的就是近年来常见的执法乱象。

而从更大的背景来看，地方出台城市管理的法规已经成为趋势。这是立法趋势，也是历史趋势。随着“大城管”概念的普及，城市管理的思维出现了变化。以前，城市管理不过是城管执法的代名词：各政府部门将辖下的执法权打包授让，由城管执法机构统一执法，这种打包授权的结果是，执法与管理出现了分裂，而由于城管局执法权过大，但管理权限过小，这就养成了以执法代管理的习惯，并出现了执法、冲突的暴力循环。“大城管”之下，各政府部门的管理职能被要求拧成一股绳，而执法只被视为这个管理链条的第一个环节，执法的同时，管理也要衔接上。这个模式之下，出台相应的法规就是适时之需——建立一套逻辑严密的城市管理协调机制，并依照程序进行，这本身就是城市管理向法治化回归的过程，立法也是对这个过程的总结和规范。

当然，传统的城管模式，并不是就没有法律依据，只是，其法律依据散见于各种法律、法规、规章乃至红头文件中。因为是打包授权而成立的城管执法机构，所谓的法律依据，就只是参照各法律文本中的相应条款，这些条款一同组成了一个看不见的“城管条例”。可以想见，这种法出多门的“条例”，何以协调各级管理职能？又何以构建统一、规范的执法程序？从这个意义上说，专门针对城市管理的地方立法努力，是一种历史进步。只是，这个进步要靠立法的反复斟酌、打磨为前提。城市管理的立法肯定不是一件容易的事，没有修修改改的过程，并一步步完善对“综合权力”的调整和制约，这样的法规即便出台了，也只是个象征，甚至可能加剧执法权的泛滥。

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