推动主体功能分区的正效应

长江商报消息 ◇ 本报评论员 朱昌俊

近日，广东省政府印发了《广东省主体功能区规划》，其中计划将广东全省17 .98万平方公里的陆地面积，划分为“优化开发、重点开发、生态发展和禁止开发”四类区域，并对不同区域实施不同的区域政策和绩效评价体系。

广东的主体功能区规划并非首创。2010年底，国务院就印发了《全国主体功能区规划》，将全国划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四个区域。广东此次行动算是对这一政策的响应，只是将其中的“限制开发区域”改为“生态发展区域”。从全国来看，广东是第一个出台地方版功能分区规划的省市，这意味着全国主体功能区规划在地方进入实质性阶段。

功能区域划分以后，依据各功能分区进行相应的政策调整，如改变官员原有的片面重视GDP的绩效考核方式，是改革的必然。很显然，功能区划分最先表现在对地方经济的影响之上。特别是限制开发和禁止开发区，如果官员的绩效考核不变为更加注重生态保护和公共服务水平，则将影响到官员的积极性，最终的分区效果也就很难兑现。

不过，在制定分区的官员绩效评价体系时，如何保障经济发展与公共服务和生态保护的平衡，需要慎重把握。如重点开发区域若过分注重经济指标，就有可能在民生和生态保护方面出现偏颇。所以，各个指标之间如何配比需要根据各地实际而定。总之，不管是哪种功能区，要确保公共服务与生态保护综合效益的最大化。

国家出台功能分区规划的用意很明显，即“逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局”。说到底，是进一步提升经济发展的质量。但这种初衷要真正落实，仍存困难。规划出台快两年为何响应者寥寥，有几个问题不可回避。

一来，改变区域性官员的绩效考核体系可能难度不大，但功能分区之后发展所需的财政、土地、产业等相应政策的扶持，可能就超过地方力量的解决范围，需要顶层改革的先行启动；第二，之所以是广东率先启动，与当地的经济发展水平不无关系。这毕竟牵涉到地方经济发展模式的转变，由于发展不平衡，一些相对落后地区要实现“转型”肯定需要时间，如何提升经济滞后地区的改革动力，需要更大范围内的政策、资源统筹；第三，分区常常会突破传统的行政区划，在现有的行政区划条件下，如何做好利益调节和功能分配还存在操作上的障碍。

鉴于以上情况，各地的分区计划可以分步进行。一方面，在小范围内特别是大城市率先实现功能分区，阻碍相对较少，又可积累经验。另一方面，提前做好产业调整的准备。经济发展模式的转变，需要一定的过渡期，要靠长期性的政策引导促进产业结构的优化，单纯依靠强制性的行政力量，难免造成负面影响。

虽然功能分区可能会遭遇一定的政策掣肘，但从长远看，这也是一个互动性的改革过程。如随着功能分区作用的强化，传统的以行政体系为基点的区域规划就可能被弱化，而功能分区可能带来的人口和土地的流动，或将促进相关政策的调整，一定程度上将削弱单一性改革所遇到的阻力。在这个意义上，各地更应该认识到主体功能区规划对于整个社会发展质量的重要性。十八大报告中所确立的“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展”，除了建设“美丽中国”和“生态文明”的需要外，也与这方面的考量相契合。

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