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免费高速政策中的公平与效率

2013-10-13 02:22:04 来源:长江商报

长江商报消息 ■ 张克

这个十一期间不少人肯定同我一样享受了高速公路免费通行的便利,由于已是第二年执行这一政策,并没引起大范围拥堵。如此甚好,我们可以静下来思考中国高速公路建设过程中的公平与效率问题。

去年面对堵车成灾,很多人开始呼吁,高速公路应在平时免费,节假日收费,以出行成本来减轻交通承载压力。更为彻底的追问是,在纳税人履行了纳税义务之后,为何还要缴纳高速通行费,公共基础设施为何要纳税人两次付费?

高速公路属于公共基础设施,往往具有高投入、建设周期长、沉淀成本大的特点,一般会采用公私合作的方式运营。但如若财政实力达到极大的丰裕,是否就可以完全由政府买单,公民仅通过纳税便可免费使用高速公路?其实,全部由政府出资也就是使用公民缴纳的税收建设准公共物品属性的高速公路,会面临一系列公平与效率的困境。

高速公路之所以坚持以政府财政投入为主,社会投资为辅的原则进行建设,是因为高速公路作为一种准公共物品,并非所有纳税人都会使用,如果要全体纳税人为部分使用者付费,这样的融资模式将遭遇公平陷阱:尽管高速公路的使用者也会缴纳一部分税收,但大部分的税收是由非使用者承担的,对于那些不使用高速公路的纳税人来讲,没有使用该产品而被迫为其付费,他们的福利会受到损失。

况且,高速公路具有耐久性,其经济寿命通常在20-30年之间。而且二三十年之后,只要对公路进行正常的保养和维护,在不经受特大自然灾害破坏的情况下,公路通常仍可正常使用。因此,如果采用当代人缴纳的税收修建高速公路的话,实际上是由当代纳税人承担了建设成本和当期的维护成本,而未来纳税人则只承担未来的维护成本,其成本和收益存在不对等性,有违公平原则。

同样的,如果将高速公路视为私人物品由市场提供,也会面临类似的困惑。

严格按照“谁使用谁付费”的规则,完全采用收取通行费来补偿成本,高速公路的直接使用者将承担全部成本。然而高速公路所带来的收益具有极大的外溢性,比如沿线土地价格的飙升、带动区域经济增长等等,直接使用者即使支付了通行费,也不能完全享有高速公路产生的全部收益。如果由直接使用者完全承担成本而不能完全享有收益,也是有违公平原则的。

所以,不论是根据财政可承受范围还是从公平和效率的角度来看,高速公路适合采用公私合作的方式,也就是说,高速公路的成本补偿资金要通过税收和通行费两种方式筹得。

从公平和效率的视角来看,现存的高速公路收费制度有其合理性;但必须注意的是,作为一种具有较大外部效应的准公共产品,高速公路不应完全以收取通行费来弥补成本,政府也必须分担一部分成本,这一部分成本应该来源于一般性的税收和使用者税。

具体到实际操作中,某条高速公路收费与否,并非能与不能的问题,而是政府应基于公共政策和收费政策本身的制度设计、技术等多方面进行综合考虑。因此,单纯支持或者批评高速公路收费的看法并不足取;我们应将关注重点放在如何以经济、法律的手段去规范和完善我国的高速公路收费制度,使其更加公平有效。

(作者系清华大学公共管理学博士)

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