避免市政债成为新的城投债

长江商报消息 10月23日，浙江省政府召开新闻发布会介绍温州金改近况，浙江省副省长朱从玖在会上透露，“温州市已启动研究发行市政债的方案，一旦时机成熟，将考虑进行试点”。市政债进入实际政策操作层面，或许为时不远。

市政债，标准的说法是市政债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。市政债券一般用于地方性公共设施的建设。现代地方政府部门的支出可分为经常性支出（政府雇员工资）和资本性支出（公共设施建设）。资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而是同时在今后的若干年内发挥作用。它们将在以后很长的时期内为整个社会提供利益，其建造成本不能全部视作当年提供的公共产品的成本，而应该分摊到今后的收益年份中去，所以未来的城市居民同样有义务为此负担成本。这是市政债合法性的来源。

市政债在国际上广泛使用。在现代财政分权下，市政债和财产税共同构成地方政府的主体税收来源。市政债是城市居民的共同债务，必须纳入城市预算，由地方议会审批。以美国为例，截至2010年底,美国地方债发行余额为2.9万亿美元,规模为世界第一,约占美国GDP的19.76%。美国市政债发行有着悠久的历史，并且形成完善的监管体系和预警机制，可以成为未来中国发行市政债的借鉴。

我国1995年颁布的《预算法》禁止地方发行公债。2009年以前，地方政府债券都是由财政部代理发行。2011年10月份，上海、浙江、广东、深圳获准开展地方政府自行发债试点，2013年又新增山东省和江苏省作为试点省份。不过，这些地方政府债券并非真正意义上的市政债，被称为“准市政债”。原因在于财政部虽然不再代办发行，但是财政部继续代办偿付，这意味着这些地方政府政府债券仍然隐含着中央政府信用。

按照现代财政分权理念，开征房产税（一种财产税）和允许发行市政债，将构成未来中国地方政府的主体财源。发行地方债有利于解决目前地方政府预算软约束问题。预算软约束来源于地方政府对于债务违约时中央财政给予经济救援的预期。这种状况实际上把债务压力都放在中央政府身上，既不符合现代财政分权理念，更引发地方政府的道德风险，加剧地方债务风险。

虽然符合现代财政分权理念，但全面放开市政债发行目前条件并不成熟。目前地方政府融资平台上的城投债到底有多少，尚有待审计署公布。在不清楚地方政府债务的情况下，就允许地方政府大规模发行市政债，将大大增加地方政府债务风险。

地方融资平台上形成的城投债之所以引发各界担忧，原因在于这些地方政府债务未经地方人大批准，纳入政府预算，缺乏透明性。地方发债的关键是市场定价。应该让市场为地方政府的信用定级，让市场决定其能否进入市场发债，应该支付什么样的利率水平。而评判地方政府信用的前提，则是地方财政状况的高度透明。

从中长期看,市政债将逐步替代城投债。要避免市政债不成为新的城投债，除了需要在民间资本发达的地区进行试点，以此来积累经验之外，关键还在于要建立现代财政民主体制，真正将预算审批权还给人大。

■本报评论员 梁秀峰

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