做实农民土地财产权的关键

长江商报消息 十八届三中全会将于下个月召开，土地改革将是会议重要议题。有知情人士向媒体透露，下一步土地改革方向可能包括，林权、土地承包经营权和宅基地使用权这“三权”将可进行抵押融资。

实际上，林权抵押已为政策所明确。剩下的难啃骨头是家庭土地承包经营权和宅基地使用权。由于农村宅基地使用权和承包经营权禁止抵押，农村近40万亿元存量资产一直未能进入融资市场。这种权利的贫困，导致农民融资能力匮乏，使农村非但不能吸引资金，自身积累的大量资金还通过银行流到城市。与此同时，国有土地的融资能力却被过度放大，房地产价格虚高。这种制度的隔离，不但固化了少数人对资本获取能力的垄断，还排斥了占人口多数的农民获取资本、投资产业、谋求财产性收入的途径。

如果说，1978年的改革开放，通过赋予农民对土地的占有权和劳动收益的获取权，解决了农民的温饱，那么，今天改革的主题，就需要通过允许土地财产权抵押，赋予农民作为发展权利的资本获取权或金融服务的获取权。这一权利无法突破，亿万农民就只能面对城内的繁华叹息。

就承包经营权来说，物权法已明确规定了其可以进行现实的转让，如果禁止抵押这一潜在的转让，逻辑上缺乏合理性。就宅基地使用权来说，如果作为生产资料和收入主要来源的承包地可以转让，那么，为何要禁止作为生活资料、不是收入来源的宅基地的转让和抵押呢？而且，实践中，各地为突破对承包权和宅基地使用权抵押的禁止，早已进行了广泛探索。

“三权”抵押，事关农民的金融获取权。最该考虑的并非是否应给农民抵押自由以赋予其金融获取权，而是在赋予农民抵押自由的同时，如何减少负面效应，保护农民利益。必须承认，在这方面还有很多工作要做。特别是如何在允许抵押流转的同时，确保农民有最低限度的社会保障。在农村社会保障匮乏的背景下，这个问题值得担忧。

我们不妨借鉴德国的做法。德国在工业化过程中，为了在流转土地的同时给农民必要的养老保障，曾设计了一种土地债务制度。即土地权利人首先在土地上为自己设定一个养老金的权利，不论土地流转于何人之手，土地受让人均要每年向养老金权利人支付一定实物或货币，并以土地作为履行这一养老金支付义务的担保。如果受让人不履行此义务，养老金权利人就可以对土地行使抵押权，进行变卖和拍卖。据此，如果担心农民流离失所、老无所养，政府可以在土地上为农民设定一个生存保障金的权利，规定土地受让人每年向该农民支付一定数额的实物或货币。当然，这意味着充当抵押担保的，只是扣除这一负担之后的土地价值，抵押标的物的价值被降低了，但至少盘活了土地，比完全禁止抵押要好很多。

另外，有对出现所谓地主的担心，这大可不必。中国历史上的地主获取大量土地的手段，并非市场上的自由交易，而是权力荫庇下的巧取豪夺。商品是天生的平等派，在没有权力垄断的背景下，任何所谓土地集中都难免在某一天被流动的市场击成碎片。而且，在土地零碎化极为严重、土地规模效应难以实现的今天，适度的土地集中恰恰是现代农业需要的。

总之，放开“三权”抵押，农地保护不是理由，社会保障和土地集中也不是问题。关键是，我们是否愿意把农民的土地财产权进一步做实，是否愿意让农民兄弟分享城市化进程和财富增长。简言之就是，在城市里享受着资本财富增长和金融便捷的我们，是否愿意把发展权和金融获取权等类似机会也给他们。据《东方早报》

■李凤章（上海大学法学院教授）

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