财权事权分离：中国式财政分权

长江商报消息 作者简介：湖北经济学院财政与公共管理学院院长，博士。中国财政学会理事、法国公共财政国际基金会学术委员、湖北地方财税制度研究中心主任，湖北省财政学会理事。

标准的财政分权要求地方政府在一定的法规约束下, 拥有对称的税收和支出的自主权。税收自主权主要包括税种的设置和税率的确定, 而支出自主权主要包括确定支出的项目和数量。在收入分权方面，第二代财政分权理论强调下级政府自身生成收入的重要性。下级政府征集的收入占当地财政收入的比重越高，则下级政府就越会对辖区居民尽责，为辖区居民提供更多更好的公共品，同时减少腐败。

在中国, 地方政府没有与事权对应的课税权利。1994 年分税制改革将各税种划分为中央税、地方税和共享税, 地方政府只拥有部分税种的征收权和减免权 。因而确切地说, 中国只是“支出分权”,而课税权力仍集中于中央。

衡量财政分权程度的重要指标之一，就是地方政府收支占一国财政总收支的比重。1994年实施的分税制财政体制改革显著改变了中央与地方财力的对比关系。1994年当年，地方财政收入占全国财政收入的比重由1993年的78%迅速下降为44.3%。随后的几年，由于企业所得税和个人所得税收入有所增加，地方财政收入占全国财政收入的比重也略有增加，1997年曾达到51.1%。而2002年实施的所得税分享改革，使得近年来地方财政收入占全国财政收入的比重基本上在45%左右徘徊。就省以下财政体制而言，省级财政除了增值税、所得税分享收入来源外，主要依靠营业税和一些税收收入来源非常少的小税种。所以在省以下各级政府间，越往下，就越无税可分。县乡财政收入在全国财政收入中占比逐年下降，到2005年情况才有所好转。2009年，县级财政收入占全国财政收入比重回升到20%。

分税制不仅仅表现在收入权上移，而且更多的还表现在支出责任下移。大部分地方财政从主要依靠自身财力满足支出需要转化到极大依赖中央的财政转移支付。数据表明，中国省、市、县、乡四级地方财政支出占全国财政支出比重，由2000年的65.5%，上升到2009年的80.01%，处于明显上升趋势。其中，地市、县乡两级政府占比高达60%。对照发达国家省（州）以下政府支出占各级政府支出总额大约30%的水平，中国可能是“事权”最分权的国家了。实际上，中国基层政府既无收入决定权，也无事项决定权，更多的只是拥有执行权而已。在这样一种没有收支自主权的情况下，基层政府提供公共物品的积极性和提供公共物品的效率就可想而知了。

1994年的中国式财政分权，从一开始就表现为收入上移，支出责任下移的特征。在财政收支不平衡的情况下，地方政府为扩大支出自主权，极力增加预算外收入。2000年开始的治理乱收费斩断了地方政府预算外资金来源，很快就出现拖欠教师工资、公共服务短缺的现象。在中央政府出台政策保工资、保运转后，地方政府为求发展，应对上级政府的绩效考核，弥补建设资金不足，展开了一场轰轰烈烈的招商引资活动，后来又大搞土地财政。同时，地方政府挪用或骗取中央财政专款也屡见不鲜。

中国式财政分权所存在的财权事权分离，需要从制度上进行彻底的改革，实现中央地方财税关系的法治化。

■特约评论员 蔡红英

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