建立单一制下的中国财政分权

长江商报消息 作者简介：湖北经济学院财政与公共管理学院院长，博士。中国财政学会理事、法国公共财政国际基金会学术委员、湖北地方财税制度研究中心主任，湖北省财政学会理事。

第一代和第二代财政分权理论可以帮助我们更好地认识中国财政体制。第一代的财政分权理论主要阐明地方政府提供地方公共品比中央政府更有效率，核心是找到解决地方政府的辖区与居民偏好不相符问题的途径。它的一个潜在假设是，政府是公共利益的守护者，会尽一切可能实现社会福利的最大化。而第二代财政分权理论从公共选择视角来探讨财政分权问题，认为政府追求的是自身预算最大化，而不是社会福利最大化。政府是由个人及其集团组成，政治市场上的个人与经济市场的个人没有任何不同，这决定了政府中的个人也有自己的利益。

随着经济社会的发展，政府职能的不断扩大，人们对基本公共品的需求不断增加，地方政府承担了诸如义务教育、基本公共医疗、基本社会保障等大部分事权，地方政府支出规模不断扩大。我们可以看到，中国的事权下移跟西方第一代财政分权理论达到了高度一致，地方政府承担了更多公共品的提供。

但是地方政府官员的行为又与第二代财政分权理论的认识高度一致。那就是地方政府的行为未能得到很好的制约，公共品的提供源于上级政府的考核而不在民众。因此，地方政府官员没有能够更多考虑当地民众的偏好。

在探讨西方财政分权理论发展并借鉴其经验时，值得我们注意的是，财政分权理论，是西方学者在长期学术研究中发展起的一整套完善的用于阐述政府间财政关系的基本理论体系，这一理论体系根植于西方社会自身独特的经历之上，包括长期的联邦制传统、公民的自由迁徙权、悠久的地方自治经验、完备的法律制度等。所以借鉴西方财政分权理论，需要考虑中国的实际情况，特别是中国的单一制结构。

中国为单一制结构国家，在中央政府之下的地域性政府都是地方政府，它们根据中央政府的需要或管理需要而设置，其职责由中央政府授予，其行为规范由中央政府制定。建国初期至1978年，我国是中央高度集权下政经一体化构架下的中央与地方关系。地方的自主权源于中央不定期以行政放权形式的调整。这种以行政放权的方式处理中央与地方关系，导致二者关系长期摇摆不定，出现“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的弊端。改革开放后，中国开始实现财政分权。分权早期，省政府将其收入按定额上交中央政府。分权后期，省级财政将其收入按固定比例上交中央政府。但在人事任命与事权上，一直采取的是中央集中统一控制方式，出现人、事、财权的脱节。所以中国需要深化财政分权改革。

单一制并不妨碍中国合理的借鉴西方分权理论。中国财政地方分权的纵深发展要清除的障碍并不是单一制，而是在单一制框架内长期以来形成的科层体系、人事任免形成的责任制度、权力经济模式以及旧有经济体制和意识形态的惯性作用。中国完全可以在保留单一制的前提下，克服上述体制上的消极影响，从而推动中国财政地方分权的规范化运行并进一步发展。

■特约评论员 蔡红英

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