财政分权的多维度与中国现实选择

长江商报消息 作者简介：湖北经济学院财政与公共管理学院院长，博士。中国财政学会理事、法国公共财政国际基金会学术委员、湖北地方财税制度研究中心主任。

财政分权是在一国既定的政治权力、行政权力、经济权力分层配置的框架内，中央和地方各级政府的收入、支出，以及财政管理等权限“下移”的一种制度安排。显然，财政分权绝非一种孤立的财政现象，它与一国的政治、经济、行政的分权化趋势和分权化程度选择紧密相连。各国的财政分权实践呈现出不同的特征，分析财政分权也有多个维度。

按政治分权程度的不同，可以把财政分权分为政治分权下的财政分权和行政分权下的财政分权。政治分权下的财政分权，是在宪法层面上，地方政府有高度的自治权。在事权划分上，充分体现地方政府的自治性、功能性和效率性。行政分权下的财政分权在分权的程度上低于政治分权下的财政分权。其基本特征表现为地方政府有一定的行政审批权和财政活动的自主权。钱颖一按地方政府拥有权力的大小把分权化划分为三种类型：不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制和完全的分权化。最极端的分权化形式是完全的分权化，即国家把一切政治经济权力完全下放到地方，包括国防、财政、货币等。分权化程度最低的一种类型是不伴随权力下放的行政代理，它仅仅把贯彻执行政策的任务放给了地方，但不给地方制定计划和选择政策的权力。介于这两种极端类型之间的是一种在政府层级体系内部的权力划分，这就是各种各样的联邦制。

按中央政府政策的决策方式把联邦主义分为三种：经济联邦主义、合作联邦主义和民主联邦主义。经济联邦主义的中央政府政策由被选举或被任命的中央计划者决定。这种联邦主义把经济效率目标放在政府目标的首位。合作联邦主义的中央政府政策由从基层政府选出的代表全体一致同意决定。合作联邦主义把经济效率目标作为中心目标，并鼓励地方政府在提供拥挤的公共服务中发挥作用。民主联邦主义的中央政府政策由从基层政府选出的代表大多数同意决定。

除上述将政治分权、行政分权作为财政分权的前提来划分财政分权类型外，就财政分权本身来分析财政分权，则可用地方财政收入占全国财政收入的比重、地方财政支出占全国财政支出的比重、地方财政收入自给率（地方财政收入自给率=一般预算内收入/可用财力）、地方财政支出自给率（地方财政支出自给率=一般预算内收入/一般预算支出）等指标来衡量财政分权的程度。在现实中，表现为一种是支出分权，收入集权，强调的是财力与事权的相匹配。一种是收入分权，支出分权，强调的是财权与事权的相匹配。在教育、医疗、社保等民生型公共品均等化程度比较高的国家，中央政府收入占比高，支出占比也高。

无论是分权还是集权都各有利弊。如果我们建立一个完全分权的体制，固然能够得到分权的好处，但也必须承受分权的弊端；反之，如果建立一种完全集权体制，就得准备既获得集权之利亦蒙受集权之害。显然，两种极端选择都不理想。对于在政治和行政上比较集权的中国来说，采取财权与事权相匹配的财政分权模式是比较现实的选择。

从中国的现实情况看，2012年，虽然地方财政收入占全国收入比重由过去的45%左右上升到50%左右，但地方财政支出占全国财政支出的比重依然高达70%左右。我的研究结果表明，中国地方政府收入自给率和中国地方财政支出自给率分别为68%和53%。县乡基层政府财政收入自给率和财政支出自给率则更低，特别是财政支出自给率，不到50%。1994年分税制改革以来，中国的财政联邦制呈现出收入上移，事权下移的特征，是典型的支出分权模式，随之带来的是县乡财政困难。

要解决基层财政收入和支出自给率偏低的问题，财政分权可以有两种选择，一是收入下移，满足基层政府支出的需要；二是事权上移，减轻基层政府支出的压力。在强调公共服务均等化的今天，事权上移、减轻基层政府支出负担，实现中央和地方财权事权的相匹配是较为现实的选择。具体来说，可以先将义务教育等纯度比较高的公共物品的支出责任逐渐上移，提高义务教育在不同地区的均等化程度。而将一些地域性较强、受益性较强的公共物品的支出责任留给基层政府。至于社会保障和医保，应该逐渐实现全国统筹，提高其均等化，不过考虑到中国目前的经济发展水平和财政收入状况，以及身份保障、地域保障等问题，短期内实现有一定的难度，应该尽快解决社会保障领域存在的多轨制问题。

■特约评论员 蔡红英

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