深化分税制改革，实现财力与支出责任匹配

长江商报消息 十八届三中全会强调“建立事权和支出责任相适应的制度”有其深刻的制度背景和原因。1994年的分税制改革以提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占财政总收入的比重为目标。改革的主要内容是对中央和省两级政府的财权进行分配，将全部税种划分为中央固有税种、地方固有税种和中央地方共享税种。从提高“两个比重”的目标来看，分税制改革是比较成功的，改革推行后不久，中央政府即扭转了其在财政收入分配中的不利地位，获得了更为充分的财政资源，这为中央政府实施强有力的宏观调控创造了条件。然而，分税制改革并没有对政府间的事权和支出责任进行明确划分，也没有对省以下政府间财政体制进行规范。由此导致，随着分税制的推行，财权逐级上收，事权逐级下放，造就了中国目前收支倒挂的“非对称”型财政制度安排。主要表现为：一是政府间财权与事权不匹配；二是政府间财力与支出责任不匹配。

要理解上述两个表现，需要澄清四个概念：事权、支出责任（事责）、财权、财力。通俗来讲，应对某项事务出钱买单的人，拥有对该事务的“事权”；真正负责执行和实施该事务的人，拥有对该事务的“支出责任（事责）”；比如，在我国，义务教育被视为应由中央和地方政府共同买单，但目前义务教育主要由地方政府具体落实。因此，根据定义，义务教育是中央和地方政府共同的事权，但只是地方政府的支出责任。财权是一级政府取得财政收入的权力；而财力则是一级政府可支配的财政收入。一级政府的可支配财力等于其依靠自有财权所筹集的收入加上接受的上级财政转移支付的总额。

在现实中，政府的财权与事权完全匹配是难以实现的，因为政府事权划分的依据是各自承担的公共品供给责任，而不同级次政府间和同级政府间的供给责任不可能完全等同，很难找到一种划分财权的办法恰好使每个政府的财权和事权相等。2011年我国地方本级财政收入5.24万亿元，占全国财政收入总额的50.5%，这是自1999年以来，地方本级财政收入占全国财政收入的比例首次超过50%；但当年地方本级财政支出占全国财政支出总额的比重高达84%，也就是说地方政府履行的事权远远超过了其拥有的财权。财权与事权不匹配在全世界范围内都属于正常现象，只要中央政府的转移支付规模充分、结构合理，财权与事权的不匹配并不会带来太大的问题。

但是，目前我国却存在地方政府财力与支出责任的不匹配现象。2011年地方政府承担的财政支出超出地方自有收入加财政转移支付收入之和近2000亿元。地方财力与支出责任的不匹配很大程度上源于中央和地方事权与支出责任的不一致，也就是说，地方政府替中央政府承担了许多不在其事权范围之内的事务的支出责任，且并没有获得中央政府充分的转移支付补助，由此导致地方政府财力不足。

地方政府财力不足，普遍引起地方政府行为缺位，甚至变异。表现为如下几个方面：一是地方财政捉襟见肘，地方公共服务供给不足。地方政府特别是基层政府财政成了名副其实的“吃饭财政”，其财力只够维持政府机构的基本运行和工资的正常发放，用于民生性公共服务的资源严重不足，影响到地方基本公共服务的正常供给。二是地方隐性债务居高不下，地方财政风险急剧积累。地方政府为筹集基础设施建设和城市开发的资金，通过地方融资平台向银行变相融资。国家审计署公布的2010年末我国地方债务余额达到了10.7万亿，这相当于2011年全国财政收入总额，地方政府债台高筑已经是不争的事实。如果融资规模超过地方政府承受能力或项目无法获得预期收益，到期无法偿还银行贷款，将会引发金融和财政风险。地方隐性债务的产生根本上要归因于地方财力与支出责任的不匹配。三是土地财政大行其道，地方财政“寅吃卯粮”难以维续。因财力和支出责任不对称，地方不得不另辟财源，土地财政应运而生。地方政府过度依赖“土地财政”筹集基本建设资金，对抬高房价起了推波助澜的作用，也成为诸多社会不稳定的来源。更严重的是，土地财政依靠透支社会的未来收益,来谋取眼前的发展，显然不具有可持续性。

因此，为解决地方财力与支出责任的不匹配问题，首先需要确保地方事权和支出责任的一致性。为此，十八届三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度”的建议高屋建瓴且富有前瞻性。根据公共服务的受益范围明确中央事权、地方事权和中央地方共有事权，按照事权划分相应承担和分摊支出责任，是实现地方财力与支出责任相匹配的前提。

为确保地方事权和支出责任的一致性，还要完善和规范政府间财政转移支付制度。为此，十八届三中全会提出“完善一般性转移支付增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目”的建议切中要害且富有针对性。目前，我国中央政府向地方政府提供的转移支付包括三大类：税收返还、专项补助、一般性转移支付。其中，专项补助往往需要地方政府提供相应的配套资金，而且其资金的分配时常由地方政府的谈判能力决定（典型的表现为“跑部钱进”），因此发达地区往往可以获得更多的专项补助，而财力不足的贫困地区反而得到的更少，这不利于地区间的公共服务的均等化，也恶化了地方事权和支出责任的不匹配程度。一般性转移支付基于客观“因素法”分配资金，将更多的资金配置给标准财政收支缺口更大的地区，因而能有效解决贫困地区的财力不足问题。

■龚锋（武汉大学财政学副教授）

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