我国存款保险制度建设OPT分析

长江商报消息 国际存款保险协会前主席萨伯林倡导的OPT工作法，符合金融稳定论坛（FSF）所达成的《建立有效的存款保险制度》报告下所设定的最佳实践原则，被业界广为运用。本文通过对我国存款保险制度建设进行OPT分析，呼吁我国尽快推出存款保险制度。

存款保险制度建设目标（Objective）

建立有效的存款保险制度是防范金融风险、维护金融安全的一种通行做法。现代意义上的存款保险制度诞生于20世纪30年代大萧条时的美国。从1929年10月华尔街股市崩盘至1933年3月罗斯福总统就职，美国有9000多家银行相继倒闭。为了挽救在大萧条经济危机下已濒临崩溃的银行体系，美国在1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，并据此设立了美国联邦存款保险公司（FDIC）。美国存款保险制度的建立及其效果在国际上产生了示范效应。建立一个显性的存款保险体系，强制要求所有存款机构全部加入保险体系，已成为国际金融机构给发展中国家和地区提出的金融结构改革建议的主要内容。目前，在国际货币基金组织（IMF）的188个成员国中，有111个国家和地区业已建立了存款保险制度；在金融稳定理事会（FSB）的24个成员国中，有21个建立了存款保险制度；而在G20中，没有存款保险制度的只有南非、沙特和中国。

建立存款保险制度的最初目标是为了保护存款人的利益。当代各国存款保险制度尽管存在较大差异，其目标却基本相同：1.保护存款人的利益，尤其是保护居于多数的小额存款人的利益；2.建立对出现严重问题濒于倒闭的银行进行处置的合理程序；3.提高公众对银行的信心，保证银行体系的稳定。

保护存款人的利益，维护金融安全，防范和化解系统性、区域性金融风险，是我国存款保险制度建设的目标。自20世纪90年代中期以来，中国已有数百家中小金融机构退出市场或者难以为继，由于存款保险以及以此为基础的银行破产制度的缺失，这些机构的市场退出往往由中国人民银行和地方政府承担个人债务清偿的全部责任，极易产生道德风险。据不完全估算，我国金融风险处置案例所涉成本可能高达1.5万亿人民币之巨。其中仅海南发展银行的清算就长达十多年，资产损失触目惊心。这种以政府兜底为特征的“隐性”存款保险制度无法将存款人保护和对银行的保护区分开来，导向的是“最糟的均衡”：国家被“坏银行”所绑架，耗费大量的财政预算承担无限责任。同时，在真正的金融风险出现时，这种“隐性”存款保险制度却无法阻止挤兑和大规模风险传染。

我国建立存款保险制度，表面上是从无到有，而实质上则是从中国人民银行最后贷款人的隐性全额保险转换为显性有限保险。它不仅有利于明确金融机构经营失败时的风险补偿和成本分摊机制，减少投保金融机构逆向选择和道德风险，防范系统性金融危机；还可以规范金融机构市场退出秩序，减轻政府在金融机构风险处置中的负担，增强中央银行货币政策的独立性和有效性，进而与最后贷款人制度、审慎监管制度一起，构建完整的金融安全网。

存款保险制度建设过程（Process）

早在1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要建立存款保险基金。1997年，全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此后，中国人民银行一直进行存款保险制度的研究。但是，为了应对亚洲金融危机，以及处置国内金融领域积聚的大量不良资产，我国在20世纪末建立存款保险制度的时机没有成熟。

亚洲金融危机后，我国政府开始系统地进行金融体制改革，风险管理和内控水平得到了进一步提高。除了对金融机构进行股份制改造、建立和健全公司治理机制以及加强监管外，还特别注重建立问题金融机构市场退出机制，建立了保险保障基金和证券投资者保护基金，实现金融稳定长效机制。国家花费巨大成本，对国有商业银行和农村信用社进行改革，一定程度上就是希望通过改革来提升银行业金融机构的自我发展能力，为建立市场化风险分担机制和消除国家提供的隐性保险创造基本条件。在2002年的全国金融工作会议上，建立存款保险制度再度成为议题。

2004年以后，随着金融体制改革步伐的加快，存款保险制度建设的推进工作明显加快，工作重心从理论研究、模式比较转向制度设计阶段。2004年4月，中国人民银行在其金融稳定局下设立了存款保险处，这标志着存款保险机构的设立进入实质性操作阶段。2005年4月，中国人民银行对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了抽样调查，为存款保险制度设计提供了依据。根据此次调查，存款在10万元以下的账户数占全部存款账户数的98.3%，存款金额占全部调查存款账户金额的29.4%。如果将最高赔付限额定为10万元，这一数值为中国2004年人均GDP的9.5倍，超过国际平均水平3—4倍。也可将最高赔付限额定为20万元，对存款人和存款金额的覆盖率与10万元的限额相比分别提高1个和8个百分点。

在2007年的全国金融工作会议上，尽管对于如何建立存款保险制度存在分歧，但“加快建立存款保险制度”被正式提上议事日程，同时明确了具体目标和任务。中国人民银行随即会同财政部、银监会、国务院法制办和发改委成立了《存款保险条例》起草工作小组，抓紧进行存款保险制度的设计和论证工作。此后，国务院法制办和中国人民银行会同有关部门拟定了《存款保险条例》，并提交国务院审议。2007年4月，美国突然爆发次贷危机，并在2008年开始日趋严重，到2008年夏秋之交进一步演变为全球金融危机，国际形势出现了很大的不确定和不稳定性，建立存款保险制度的优先级随之放低。也因为担心推出新制度会带来市场的额外波动，影响市场信心，原本计划2008年下半年推出的存款保险制度就只能往后推了。

此后的2009年，全球决策者在反思金融危机时达成共识，存款保险制度是金融稳定的基石之一，G20伦敦峰会更是将由国际存款保险协会（IADI）和巴塞尔银行监管委员会（BCBS）联合发布的《有效存款保险制度核心原则》纳入了各国领导人承诺执行的一系列金融准则之中。中国作为G20的重要组成国家，有义务履行G20已形成共识的各项改革任务，加快建设我国存款保险制度的必要性更为显见。因此，2012年全国金融工作会议再次提出，“要抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施”。2013年5月，国务院同意并转发了国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出“推进制定存款保险制度实施方案”。2013年6月，中国人民银行在《2013年中国金融稳定报告》中提出，加快存款保险制度建设，改善金融机构发展环境。

存款保险制度建设时机（Time）

世界金融史显示，存款保险制度有利于增强市场主体风险意识，强化市场约束作用，最终建立维护金融稳定的长效机制。就中国而言，如果在2008年推出存款保险制度已是水到渠成的话，那么在今天来看，此事已是不能再拖了。

当下中国的利率市场化改革不仅使金融机构的利差收窄，而且使金融机构面临的利率风险越来越大，利率风险的性质也在发生变化，利率风险开始由政策风险向市场风险回归。汇率市场化、资本项目可兑换、金融全球化使金融机构面临全球范围的竞争，汇率风险、政治风险等涉外风险更加突出。金融综合化和金融机构集团化使金融机构的业务趋同，竞争更加激烈。互联网、移动金融的发展进一步模糊了金融机构与非金融机构之间的界限。

当前我国金融部门的运行状况良好，风险均在可控范围之内，推出存款保险制度的时机较为适宜。2012年，我国商业银行净利润达12386亿元。2012年底，我国商业银行贷款损失准备14564亿元，拨备覆盖率高达295.51%，不良贷款率仅为0.95%，资本充足率和核心资本充足率分别为高达13.25%和10.62%。

金融业以信为本，增强公众信心是维护金融安全的关键。如果政府在金融部门运行状况恶化之后建立存款保险制度，公众很可能会将这一举措理解为是金融机构破产的信号，进而加重不安情绪并引发恐慌。与此同时，我国金融衍生产品种类不多，交易量不太大，金融机构的国际化程度不高。从这些角度讲，我国推出存款保险制度适得其时！

（注：本文由宋清华教授和华中科技大学法学院副教授管斌共同完成）

■宋清华

作者简介

中南财经政法大学金融学院院长、教授、博导，中国金融学会理事，湖北省金融学会常务理事。研究方向：银行管理，金融风险管理。

世界金融史显示，存款保险制度有利于增强市场主体风险意识，强化市场约束作用，最终建立维护金融稳定的长效机制。就中国而言，如果在2008年推出存款保险制度已是水到渠成的话，那么在今天来看，此事已是不能再拖了。

——宋清华

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