从取消有奖发票看央地关系新趋势

长江商报消息 ■公共视野

■ 张克

近日，北京市地税局宣布从2014年1月1日起取消有奖发票，坊间或弹或赞。自国务院于1990年在福州市和河北唐山市两地开展有奖发票试点以来，一枚小小的发票见证了中国经济飞速发展。为取消有奖发票叫好的人认为“悬赏协税”不具有合法性，用公共财政经费奖励举报者应当经过纳税人的同意；反对声音则担忧取消有奖发票会导致税收锐减。然而，细究北京市地税局的公告不难发现，取消有奖发票背后蕴藏经济结构调整与央、地关系再定位的复杂因素。

与其他城市不同，北京市取消有奖发票的原因并非仅仅是“税收增长功能弱化”，而是服从于当前营业税改增值税的税制变革大趋势。人们习惯于结账后刮奖的一般是服务业的营业税发票，营业税在1994年分税制改革以来一直是地方政府的主体税种。随着2011年以来营改增在北京市试点并逐步扩围，北京市地税局使用发票的数量减少了一半，原本由地税部门征管的营业税税源逐渐转由国税部门负责。既然税收征管的事责移交了，那么地税部门取消有奖发票也就属自然。

我国1994年分税制改革主要解决的就是中央财政收入占全国比重过低的问题。但在强化宏观调控能力的同时促使财权不断上移，事责不断下沉，导致中央财政喜气洋洋、省级财政响响当当、县级财政哭爹喊娘、乡镇财政名存实亡。中央与地方政府在财政资源分配上并不如人们想象的是一种零和博弈，即并非简单的此消彼长。分税制改革被认为是对以往财政包干制的替代与超越，上收了财权；但其实只对预算内收入作出了划分，包括政府性基金在内的其他收入全部归属于地方政府。这就导致了财政收入结构上的“驱赶效应”，地方政府加倍做多与土地有关的租金和税收收入，舆论诟病有加的“土地财政”由此在全国铺开。

本轮经济改革的重头戏便是营业税改增值税，其目标在于促进产业结构转型升级和减少重复征税、降低企业税负。然而，原本百分之百归属于地方政府的营业税改为中央占大头、地方占小头的增值税后，难免导致地方政府财政自主权再度萎缩，对土地财政依赖程度势必进一步加剧。十八届三中全会决定中提出：“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”，但究竟如何理顺央、地收入划分，仍未有定论。在本轮结构性减税的大背景下，任何新税种的动议都很难获得民众的认可，恐怕只有进一步明确中央与地方政府间的支出责任，才是破题关键。

北京市地税局取消有奖发票并不要紧，国税系统征管的增值税发票也可以设奖，并且已有试点。更为值得关注的是本次举措背后的央、地关系调整新趋势。当前先划分税种再分配支出责任的模式亟待改革，可以考虑转变为先划分清楚中央政府与各级地方政府的支出责任，再根据现有的财政收入结构逐级配置财权。中央与地方应当在法治框架下实现有规有则有序的财权、事责合理分配，并以此有效促进公民社会福祉的提升。

（作者系清华大学公共管理学院博士）

责编：ZB