化解地方政府债务长期风险有赖制度建设

长江商报消息 ■本报评论员 梁秀峰

12月30日，审计署公布了2013年全国政府性债务审计结果。截至2012年底，全国政府总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%负债率控制标准参考值，表明全国政府性债务总体可控。各界瞩目的地方政府债务风险短期内也不大。但是地方政府偿债过于依赖“土地财政”，从长期来看，具有风险性。

相较于中央政府财政增长速度减缓，近年来，地方政府财政收入快速增长。地方政府债务指标基本稳定，但其债务偿还对土地出让金依赖性较大。审计署报告中提供的一份数据表明，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

融资平台公司上的地方政府债务余额总计69.万亿，占地方政府债务余额的39%，为地方政府债务余额最大部分，而政府部门债务为41万亿。地方融资平台上的地方政府的政府性债务为政府或有债务（由地方政府以财力担保）。一般情况下，这部分政府性债务应由融资平台公司自行偿还。而融资平台公司自身的盈利能力不足，特别是三、四线城市的融资公司。

地方政府对于“土地财政”的依赖在短期内不会有什么风险。不过，考虑到中国经济增长的逐步放缓以及一二线城市土地储备的逐渐减少，“土地财政”的不可持续性正在逼近。

尽管地方政府性债务总体上没有风险，但并不意味着那些财政综合能力差的地方政府没有债务风险。审计署公布有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，部分地方政府在2012年的政府负有偿还责任债务的借新还旧率（举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。对于这些地方政府，债务风险可能短期内爆发。地方政府债务风险的解决如果以十年为期，可从短期、中期、长期三个时段着手，通过制度建设来降低地方政府债务长期风险。

短期（1—3年）应该解决允许地方政府发行市政债，代替城投债。这需要全国人大修改《预算法》。市政债代替城投债，可使地方政府债务的合法性和透明性大大增加。中期（4—6年）应该建立地方政府主体税种。“营改增”试点正在扩围，将对地方政府预算内收入形成冲击。根据决策层的部署，“营改增”将努力在十二五之内完成。地方政府主体税种建设应尽快从理论讨论层面落实到现实。长期（7—10年）应该建立现代公共预算体制，将市政债发行权归于地方人大，改变地方政府预算软约束的现状。中国地方政府债务风险为海内外所瞩目，很大程度上是跟地方政府债务合法性不足有关。此外，还要改变目前GDP锦标主义，避免地方政府领导为了追求政绩而盲目举债。

此次审计署公布全国政府性债务结果是中国财政透明度方面的一个不小的进步。不过审计中并没有公布各个地方政府具体的债务情况，希望未来各级地方政府能够陆续公布本级的政府性债务情况，以便未雨绸缪，更好处理地方债务问题。

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