改革开放后的财政制度变迁

长江商报消息 ■朱巧玲（中南财经政法大学经济学院教授）

财政制度是用以确定中央与地方财权和财力的划分，主要内容包括：（1）中央对地方财政收入和支出的范围划分；（2）中央规定地方财政收入的许可来源；（3）中央规定地方财政支出的许可用途；（4）中央确定地方财政对中央财政所负有的责任。改革开放后，我国财政制度的历史变迁主要经历了三个阶段。第一阶段（1980—1993）: “分级包干”阶段；第二阶段（1994—1998）：分税制财政制度形成阶段；第三阶段（1998年—）: 公共财政体制的构建和完善阶段。

一、财政制度变迁的路径与特征

1、渐进式财政制度变迁推进过程中妥协性与非均衡性。我国财政体制在渐进式制度变迁的推进过程中，非均衡、妥协性、不彻底性等特征非常鲜明。首先，我国的财政年体制改革表现出明显的“自上而下”权力导向的特征。每一次调整都是中央政府推动实施的“自上而下”的制度变迁，中央政府利用自己制定规则的权力不断改变规则，维持中央财政利益，而地方政府也利用其执行规则的权力使得规则执行的结果尽量有利于自己，中央政府和地方政府之间是一种既抗衡又扈从的关系。其次，形成了城乡二元分割的财政体制。在统收统支财政体制时期，通过工农产品价格剪刀差使国家从农业中积累了相当数量的资金用于工业化，相对而言，国家财政对农业的投入份额微乎其微，农村教育、养老、医疗、文化等农村社会事业主要依靠农民自己解决，城乡“二元”结构由此形成，并通过各种制度固化下来。

2、从“集权”到“分权”，再到“集权”的变迁路径。从计划经济时代的统收统支，到1994年以前的财政包干体制，再到1994年实施的分税制，30年来的财政政策反映出一条中国财政体制的演变轨迹：从财政集权到分权再到集权。中央政府始终主导了中央与地方间的分配规则，中央和地方间不是真正的高分权的财政关系。

二、财政制度变迁取得的成就和存在的问题

（一）财政制度改革的成就

1、实现了财政收入的快速增长，表现在弹性和增速两个方面。分税制财政体制是一个激励相容的机制，真正调动了中央与地方的“两个积极性”。1980—1993年期间财政收入增长弹性为0.64，而到1994—2002年期间财政收入增长弹性为1.70。1988—1993年期间在实行财政大包干制时，全国29个省市、自治区中仅11个省份财政收入增长弹性高于1，即使是发达地区收入弹性也都低于1，改革后全国21个省区中有17个收入弹性在1.0—1.5之间，有8个地区在1.5—2.0之间，只有4个地区收入弹性小于1。1994年—2002年期间，中央财政收入年平均增长率为17.3%，地方财政年平均增长率为17.7%。中央和地方财政增长都明显高于分税制改革前的情形。

2、提高了中央政府宏观调控能力。在“分税制”改革后中央政府不再背负财政赤字，政策约束逐步减少，其策略空间较以前有所扩展，宏观调控能力大幅度提高。

3、大大改善了政府提供公共产品（服务）、公共投资的能力，加大了对欠发达地区财政支付力度。国家财政大幅度提高对支持经济长期增长的“软件投资”比重，包括对教育投入、科研经费、卫生支出和国防支出占GDP比重不同程度的提高。财政收入更多地投向民生，对地方政府改善民生起到了引领作用。随着中央本级财政收入占总财政收入的比重不断提高，中央政府不断加大转移支付力度，由1997年转移支付占GDP比重的3.75%提高到2002年的7.19%，扣除税收返回之后的转移支付占GDP比重由1.05%提高到2002年的4.25%。

（二）财政制度改革存在的问题

1、财政体制的法治化水平低。当前实行的分税制主要限于中央与省级之间，地方各级政府之间的事权与财权划分依然不清。即使在中央与省级之间，政府职责也划分得不很清楚，缺乏严密的规范的法律规定，财政体制安排主要依据国务院的决定文件，事权、转移支付等制度的法制化程度更低。在地方政府间财政权配置过程中，上级政府既是一方利益主体，又是规则的主持制定者。上级政府偏好于利用优势地位削弱下级政府财政权，向上集中资金，向下转移事权。由于上下级之间信息不对称，政府级次过多，财政项目设置交叉重复，转移支付制度中政策或资金在中间环节渗漏较为严重。越是基层政府，对转移支付资金的可预期性越差。来自转移支出的财政资金，公众和人大对其使用的参与度低，透明度差，监督手段少，容易滋生腐败。

2、基层政府财力与事权不匹配问题较为突出，地区财政不平衡问题加剧。中央财政通过分税制集中了财力，而转移支付又未能较好满足地方的需要。分税制所要求的规范化、法治化的行政制度体系尚不成熟，影响了地方和基层财政合理运用财政资金。 基层政府债务负担沉重，公共服务均等化难度大。

3、基层政府支出对公民的基本公共服务需求的回应不足。我国的财政体制的行政主导色彩较明显，各级政府在支出安排中依据自身对财政支出的排序和上级的指令决策，来自辖区居民对公共品需求的影响小。同时，现有财政体制运行不规范导致基本公共服务的非均等化程度加剧。政府间公共服务责任分工错位使得公共服务责任重心偏低,县级基层政府的支出责任过大;政府间财力分配重心偏高,特别是县乡级政府缺乏主体税种,自主性财源不稳定,弱化基层政府的公共服务能力；政府间转移支付的整体均等化效果微弱,不合理的转移支付结构使得其偏离财力均等化目标。

三、未来改革目标和展望

1、改进预算管理制度，推进政府间财政关系法治化。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。建立权责发生制的政府综合财务报告制度。在宪法中进一步明确政府间法律关系，适时修改《预算法》或制定《财政基本法》，将政府间合理的事权划分、收入划分、转移支付关系通过法律确定下来，明确有关内容调整和变动的法律程序。 各级政府间在规范性博弈基础上，实现合理的财权划分。 在人民代表大会制度框架下建立规范的政府间财政关系及博弈机制，财政分权的内容通过立法程序确立，而不是由分权当事人之一的某一级政府文件加以规定。

2、完善一般性转移支付增长机制。重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，属地方事务的划入一般性转移支付。

3、建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、宏观经济调控等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

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