企业年金监管：定量限制式监管与审慎监管间平衡

长江商报消息 ■刘昌平（武汉大学社会保障研究中心研究员）

核心提示：纵观各国年金基金监管的发展历程可以发现这样一个趋势：随着本国金融市场的完善、监管能力的提高和年金计划参与者金融熟悉程度的提高，采取定量限制式监管模式的国家正在逐步放松监管，而那些采取审慎监管模式的国家却在悄然强化年金基金监管功能。

“养老金就是资本市场”，但养老金又是一柄“双刃剑”。对于资本市场而言，一方面年金基金作为机构投资者对于资本市场的发展与完善具有重要的意义，另一方面年金基金也会成为资本市场的“大鳄”，在资本市场上“兴风作浪”；就年金基金的性质而言，一方面年金基金作为市场化的资金具有金融资产的性质，必然以追求投资收益最大化为利益动机，另一方面年金基金又具有保障性质，是计划参与职工的“养命钱”，又必须以安全与稳健为投资目标。所以世界范围内对于企业年金的监管一直都难以定位。

为保护年金计划受益人的合法权益，规范各成员国企业年金监管制度和监管政策，经济合作与发展组织（OECD）保险委员会于1999年正式确立了企业年金监管的十五项规则：规范化的监管制度、协调监管、受益人权益保护、年金资本充足性、资产分离、基金积累标准、精算方法、监管机构、自律、公平竞争、投资限制、担保机制、破产清偿、信息披露与教育、年金基金治理。这十五项监管规则涵盖了企业年金监管的所有方面，但只有“投资限制”才是划分审慎监管模式与定量限制式监管模式的关键指标。

一旦年金基金监管政策对年金基金可投资的金融资产的发行人、各类投资工具、所有权集中性和资产类别的持有上限进行限制，那么该年金基金监管模式就被贴上严格定量限制式的标签，否则就被誉为审慎监管模式。目前主要是盎格鲁—撒克逊国家和荷兰采取审慎监管模式，其他的OECD成员国和所有的拉美国家都对年金基金可投资的资产类别实施限制，有些国家还具体指定了单个资产的最大限额，甚至资产的最低持有额（特别是政府债券）。

纵观各国年金基金监管的发展历程可以发现这样一个趋势：随着本国金融市场的完善、监管能力的提高和年金计划参与者金融熟悉程度的提高，采取定量限制式监管模式的国家正在逐步放松监管，而那些采取审慎监管模式的国家却在悄然强化年金基金监管功能，因为过去20多年来金融市场和金融监管都发生了很多变化，年金计划的保障功能也越显重要。

从定量限制式监管模式的典型——智利来看，在新型私人养老金制度创建之初就实行了非常严格的投资限制，养老基金投资被严格限定在政府债券、定期储蓄和非常有限的私人债券和股票上，并设置最高投资资产限额。随着改革的深化，公众对新制度认可程度的提高，资本市场在深度和广度的发展，严格限制的规则也随之逐渐削弱。从趋势上看，智利正在有选择地放松限制，并逐步向“谨慎人”监管模式过渡。

从审慎监管模式的典型——美国来看，其年金监管政策只要求那些负责任的年金基金管理人在做出投资决策时要勤奋，具有专业技能，并允许其按个人的判断来考虑投资。但是，2000年的“安然”事件暴露出美国年金监管方面的问题：由于“安然”401(k)计划资产的63%投资于本公司股票，“安然”破产导致其401(k)计划资产被腰斩，“安然”员工持股计划的资产荡然无存。事实上，“安然”的情况绝非仅有，按平均比例，美国大公司的雇员将自己的养老基金中约1/3的资金投资于本公司股票。“安然”事件发生不久，布什总统就提出了企业年金制度改革的有关建议，严格限制以年金基金购买本公司股票的比例以及缩短禁售期。此外，盎格鲁—撒克逊国家中的加拿大、芬兰在审慎监管的基础上也融入了定量限制监管方法；意大利、日本、荷兰等国家也采取了审慎监管与定量限制混合的年金监管模式。

企业年金基金管理机构涉及到金融领域的所有主体，同时年金基金也广泛地投资于货币市场、资本市场和保险市场的各类金融产品，因此我国企业年金监管模式的选择必然与我国金融分业经营与分业监管的现状相一致。

一是采取定量限制式监管模式。《企业年金基金管理办法》（2011年第11号令）规定“企业年金基金财产限于境内投资，投资范围包括银行存款、国债、中央银行票据、债券回购、万能保险产品、投资连结保险产品、证券投资基金、股票，以及信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债、可转换债（含分离交易可转换债）、短期融资券和中期票据等金融产品”。《办法》还明确规定了年金基金投资于投资范围内的各类金融产品的上限与下限，以及单一金融产品的最高比例限制。这表明我国年金监管采取是的定量限制式监管模式。但是与2004年颁布的《企业年金基金管理试行办法》（2004年第23号令）相比，年金基金投资于部分金融产品，特别是股票的比例有所提高，并可以预见在未来年金基金投资的范围和比例还会进一步放宽。

二是设立年金基金市场二次准入机制。市场准入就是进入管制，是监管机构对欲进入市场的主体或客体（产品）进行限制。我国企业年金基金监管制度中设立了二次准入机制：首先由中国银监会、证监会和保监会等金融监管部门对申请年金基金管理业务的专业机构、金融机构和保险机构进行资格审查或报备；然后，由国家人社部对经过三大金融监管部门认可的年金基金管理业务申请机构进行第二次准入审查。只有经过二次准入的合法金融机构才有资格成为年金基金市场的受托人（法人）、账户管理人、托管人和投资管理人。

三是建立协同监管、功能性监管制度。企业年金是一项重要的制度创新，因此要建立各类市场有机结合、协调发展的机制，促进货币市场、资本市场、保险市场与年金基金市场的良性互动和共赢发展。国家人社部应会同银监会、证监会和保监会等金融监管部门，加强对跨市场风险和系统性风险的检测和分析，探索有关部门间稳定协调年金基金市场健康发展机制，制定防范危机处理应急预案，实现宏观调控与审慎监管的有机结合。

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