推进PPP模式需要前提条件和配套机制

长江商报消息 ■特约评论员 杨国英

在今年两会财政部提交的财政预算报告中提到PPP模式后，PPP模式很快就进入实施阶段。据《经济参考报》4月2日报道，财政部力推的PPP模式正在全国多个省市推进。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备项目。

何谓PPP，对这一稍显生僻的英文词汇缩写，有必要作一个简单的解释。所谓PPP，是Public—private—Partnership英文组合的缩写，翻译成中文就是“公私合作伙伴关系”。PPP模式就是指政府与社会资本通过建立“全过程”合作关系，为社会提供公共品或服务，比如道路、桥梁、污水处理、节能项目等。

大规模推进PPP模式，有利于打破社会资本进入市政领域的玻璃门、弹簧门，又可以为地方政府本已高企的地方债务化解压力，这貌似可以起到一石二鸟之效。

但是，我们在看到PPP模式有利的同时，亦应辩证地认识到，任何看似利好的政策出台，如果没有前提条件约束和配套机制保障，其结果很容易适得其反，不但很难取得预期成效，还可能会导致乱象频出。

就前提条件约束而言，大规模推进PPP模式，须以切实遵守《预算法》为前提。一定要防止地方政府以推进PPP模式为理由，再度重启大规模的行政投资刺激，这不是没有可能。在近两年宏观货币政策和财政政策整体偏中性的情况下，仍然有兰州、延安、太原等城市大规模造城，而这些地方之所以能够逆势启动大规模造城运动，并不在于其地方财政有多充盈，而是大多凭借BT模式（投资方完全投资，建成后地方政府回购）、BOT模式（投资方完全投资，建成后得到一定期限的经营权，最后再无偿转让给地方政府）进行杠杆操作。

尽管，PPP模式与BT模式有较大不同，但PPP模式却与BOT模式有很大的相似之处，两者都是由地方政府授权投资方建设、运营项目，本质上都是通过项目预期收益进行融资的活动。故而，如果不抑制住地方政府的行政投资冲动，大规模地方造城运动很可能会因PPP模式兴起而卷土重来。

其次，对于一些已经取消收费的领域或不适合商业营利的领域，应谨慎启动PPP模式，不能因为PPP模式的大模式推广而重启收费。比如，全国已普遍取消对二级公路的收费，而如果地方政府通过PPP模式建设一条二级公路的话，那么，其结果只有两种可能，不收费则依赖后期运营收益的PPP模式根本玩不起来，收费则又与明令取消二级公路收费的既定政策相冲突。

就配套保障机制而言，大规模推进PPP模式，应首先完善相关法律体系。没有健全的法律体系作保障，社会资本肯定会对本质仍由地方政府主导的PPP模式心存不信任。而只在健全的法律体系作保障的前提下，地方政府再通过建立全套的PPP项目标准化流程，才能真正化解社会资本参与PPP模式的犹疑，才能真正起到活跃PPP模式的市场环境，亦才能大幅减少因法律以及操作细则不明确、不清晰所引起的合作纠纷。

对于PPP模式这一发达国家已经成熟的商业模式，我国在大规模推进之前，宜先行在少数城市就少数市政项目谨慎试点，而不宜急切地大范围铺开，否则，很容易在缺乏经验教训的情况下，引发诸多意想不到的纠纷和乱象。

之于当下而言，我国推进PPP模式，在整体节奏上应遵循“稳步渐进”，在推进理念上应强调健全法律以及操作细则先行，在推进原则上应切实遵守《预算法》。除此之外，还应防止PPT模式导致早已明令不收费的领域，再度重启收费。

（作者系中国金融智库研究员）

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