完善预算编审机制还需强化人大制衡

长江商报消息 ■本报评论员 熊志

跨越十年、历经三届人大、两度成立起草小组，备受关注的预算法修正案草案，在21日开幕的十二届全国人大常委会第八次会议上三审。作为遏制政府乱花钱的第一道防线，预算法素有“经济宪法”之称。早在2004年，预算法就启动修订。最近10年，立法、修法进入“快车道”，但相较同期启动修订的其他法律，预算法修订颇为波折，一些关键问题各方难以达成共识。修订两度搁置，数次延期。

《预算法》于1994年审议通过，2004年迎来首次修订。尽管在启动修法后的十年间，其法律文本与国家财税制度的发展趋势呈现的滞后愈发严重，但修法过程并不顺畅，博弈的激烈程度可想而知。如今预算法修正草案迎来三审，距离最终落地更近一步，审议结果是否会让《预算法》中的一些争议性问题得到解决，自然是关注的重点。

称《预算法》为“经济宪法”，其实已经点明了它在整个国家经济生活中的重要性所在。《预算法》作为预决算制度的主要法律依据，其文本内容直接决定公共财政的收支能够理顺。所以，修正案草案的二次审议稿在2012年7月公布以后，征集意见数超过30万条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。繁多的意见和建议说明，现行《预算法》与社会现实之间的脱节已经引发了巨大的社会关切。

这种广泛参与对应着深刻的现实。一直以来，由于《预算法》修法程序的拖沓，财税制度的不完善之处在现实中被放大，最典型的便是预算审议的不严谨。现行的预算编制多是按照功能分类来编报财政支出，收支项目隐藏在教育、医疗等大项目之下。此前广受期待的按照支出的实际用途划分，如人员工资、奖金、差旅等编报支出的办法，一直未能通过具体的法律安排在预决算制度层面得到体现。编报的粗放，甚至不少负责审议的代表看不懂，遑论普通民众，社会监督自然无从谈起。

如果要从《预算法》的修订为突破口进行堵漏，预决算透明、全口径公开的制度设计应该是必要操作。而预决算体系的优化，必须为对应的监督者赋权。如前所述，一些连人大代表都看不懂的预算编报之所以能够顺利通过，一个重要原因在于，在财政收支上人大对同级政府部门的监督制衡并不明显。现行《预算法》规定了人大有权审批预算，但是否享有对预算草案的修正权则语焉不详，否决预算草案后的应对规则更是尚付阙如。而繁多的授权性条款为政府部门尤其是财政部门，增加了在财政安排上的自主权，这些都为当下的预决算安排中人大不同程度的失位留下了漏洞。

强化人大监督制衡作用，需要解决的问题还有很多，比如人事任免、经费提供等事项的优化。但反过来看，《预算法》修订对于预决算编制审查中法律责任的合理配置，能够成为优化权力格局的一个突破口。有学者建议，可引入人大对政府的政治问责、质询等责任形式，与行政责任、刑事责任相配合，以便于人大切实地履行法定的监督权力。如果人大对政府部门基于预决算监督审查的问责与质询能够落到实处，不仅预算机制能够优化，行政部门与立法部门之间的权力分工，也能进一步回归合理。

“三公”公开、突击花钱、预算外收支、面子工程，这些都可看作预决算框架内的现实问题，它们的解决，很大程度上将依赖《预算法》有针对性的修订。当然，在博弈之中的修正案最终能否彻底回应这些问题，我们拭目以待。

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