“水十条”如何打赢治污攻坚战

长江商报消息 □本报时事访谈员 张瑜

◎访谈动机

千呼万唤的《水污染防治行动计划》（下称“水十条”）近日由国务院印发，终于露出了“庐山真面目”，中国水污染防治“攻坚战”由此而全面打响。

计划再好，还须执行。靠什么？“水十条”第九条中为“明确和落实各方责任”，第十条提出“强化公众参与和社会监督”。但是，其“成色”如何，不妨打量一番。

本报特邀相关专家，与您一同探讨。

各级地方人民政府是实施本行动计划的主体，要于2015年年底前分别制定并公布水污染防治工作方案，逐年确定分流域、分区域、分行业的重点任务和年度目标。——“水十条”

防止地方将治污包袱甩给后任

长江商报：让熟悉本地水环境的地方政府来制定水污染防治工作方案，确定重点任务和年度目标，无疑有其合理的一面。但官员是有任期的，那么，会不会由此出现以下情况：为确保自己任期内不出问题，甚至是成绩卓越，一些地方领导进行干预和示意，导致地方政府制定出的工作方案中，前期的任务和目标相对轻松，将重包袱甩给后任？

张辉：根据目前的情形看，好像有这种可能。我个人理解，这主要与国家目前行政官员特别是行政主官的政绩考核方法有关。应该说，要将这个问题解决好难度确实较大，现行情况似乎还存在问题，希望能逐步解决。

刘春彦：这个问题的实质是如何建立一个长效机制。要防止出现这种情况出现，最有效的办法之一是建立一个公开透明的机制，对所有的任务和年度目标进行公开、对工作进度进行公开。办法之二是建立一个追溯机制和后任监督机制，这是对干部在任职期间弄虚作假、滥用职权、徇私舞弊等行为事后发现后，应当要求其辞去现任职务。为了防止后任干部同流合污、推卸责任应当允许其对前任进行监督。

做好跨地协调需成立实权机构

长江商报：跨界河流、湖泊的综合治理一直是个难题。例如，相关地方在治理规划上很难协调一致，容易出现各自为政、互推责任的局面。此次颁布的“水十条”中强调，要健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制。在您看来，究竟如何“健全”，才能确保在跨界河流的治理问题上相关地方政府出台的工作方案能够有机协调？如何避免互相推卸责任的行为？

刘春彦：我国跨地方协调问题一直使用一个难题，我国一些地方政府之间存在无法平等合作的历史和机制，无法通过地方政府之间的契约进行合作，只能通过上级部门建立一个领导机制和协调机制来统筹协调。美国在治理田纳西流域时，成立了田纳西流域管理局，这是一个可以借鉴的做法，我国也曾经建立类似的机构，管理太湖流域、长江流域和黄河流域。但是相应的管理机构不是一个行政机构 ，而是一个议事协调机构，没有达到预期的效果。可如果建立一个行政权力机构，又会打破我国现有的行政区划权力配置。

“水十条”中提出“要健全跨部门、区域、流域、海域水环境保护议事协调机制”仍然采取的是议事协调机构的做法，实际上是一个妥协的做法。问题是由哪个省，哪个部门来牵头建立，协调机制如何运行还需要进一步明确。

张辉：这方面的问题在我国应该有经验，如长江、黄河等跨境河流的管理情况等。在环境防治问题上跨境跨域的情形是不可避免的，也是正常的。这样只有组建成立跨境跨域协调机构才可望有效指导工作、协调事务。现在好在国务院有明确的文件——“水十条”，工作做起来应该方便一些。我想说的是，对于跨境跨域环境问题的解决，成立有实际运作权力的协调机构是非常必要的。

对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对水环境污染事件的，以及干预、伪造数据和没有完成年度目标任务的，要依法依纪追究有关单位和人员责任。对不顾生态环境盲目决策，导致水环境质量恶化，造成严重后果的领导干部，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要终身追究责任。——“水十条”

问责追究不能仅限于纪律责任

长江商报：水污染防治工作能否落实到位，很大程度上在于责任追究是否到位。“水十条”中提到“要依法依纪追究有关单位和人员责任”，这无疑极有必要。但是，目前，我们应该主要依据哪些法律、法规来进行追责？就目前的环境保护方面的立法而言，是否已经比较全面完善，会不会存在法律上的弹性处理空间？

刘春彦：上述责任仍然是一种纪律责任，不是民事责任、行政责任和刑事责任。应当建立的是行政责任、刑事责任，以及民事赔偿责任。

张辉：这里我理解只是行政层面的责任追究，因为“水十条”仅仅是国家条令而并不是法律。既然是行政责任追究，对于离开工作岗位的人，如退休等情况，处理起来会存在模糊情况。这方面似乎需要具体化，以切合实际做到有规有矩，使国家条令起到严格的约束作用。

长江商报：令行禁止有时需要用重典。“水十条”中规定：“对不顾生态环境盲目决策，导致水环境质量恶化，造成严重后果的领导干部，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要终身追究责任。”应该说，“终身追究责任制”的确定固然值得肯定，但是既然造成严重后果，仅仅给予组织处理或党纪政纪处分会不会较轻，成本较低，难以阻止地方对环境的破坏？

张辉：这里存在环境问题的责任追究在产生一定程度后果时与法律如何衔接的问题，应该呼吁从立法角度加强对环境问题责任的强调和重视。

各省(区、市)人民政府要定期公布本行政区域内各地级市(州、盟)水环境质量状况。国家确定的重点排污单位应依法向社会公开其产生的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及污染防治设施的建设和运行情况，主动接受监督。研究发布工业集聚区环境友好指数、重点行业污染物排放强度、城市环境友好指数等信息。——“水十条”

水质检测报告可否交予第三方

长江商报：如果是由地方政府相关部门自己检测并公布水环境质量状况，恐怕在公信力上有所欠缺。是不是应该由独立的第三方来调查并公布才更加客观公正？

刘春彦：应当赋予公众监督权利。赋予其提起民事诉讼、行政诉讼权利，以及附带刑事诉讼权利。

张辉：其实这是我们国家应该特别加强的方面。特别是一些涉及面广、后果严重的问题，应该有严格的第三方监督机制。

长江商报：为什么“水十条”仅要求“国家确定的重点排污单位”应向社会公开各项排污信息？未来，是否应该扩大范围，要求更多的排污单位公布排污信息，接受社会监督？

张辉：“水十条”要求“国家确定的重点排污单位”向社会公开各项排污信息是我国水环境保护治理工作进步的标志，其应该有倡导、示范作用。随着各方面的发展，应该做到排污单位根据情况在不同层面向公众公开排污信息。这样，既有排污单位自我约束意义，又有满足公众对社会敏感信息公开透明需求的作用，是社会文明的标志。

为公众、社会组织提供水污染防治法规培训和咨询，邀请其全程参与重要环保执法行动和重大水污染事件调查。公开曝光环境违法典型案件。健全举报制度，充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用。限期办理群众举报投诉的环境问题，一经查实，可给予举报人奖励。通过公开听证、网络征集等形式，充分听取公众对重大决策和建设项目的意见。积极推行环境公益诉讼。

——“水十条”

落实社会监督须保障“民告官”

长江商报：这些举措看上去都很“美”，这等于是地方为公众创造条件来监督自己，若动力不足，实行起来会比较困难，如何突出公众的监督主体力量，公众的监督权靠什么来保障？

刘春彦：当公众利益受到损害时，其会有动力维护自己的权利，问题是公众诉讼的权利往往得不到保障。我们应当允许公众对政府部门（环保部）提起诉讼，这有这样才能真正防止各种污染。

张辉：这项制度的落实需要政府来提供保障。政府要大力宣传环境保护的重要性和紧迫性，并能热情积极地、实质性地鼓励、调动人民群众参与环境保护、监督环境保护。这样既有利于环境问题的解决，又可促进环境保护工作的良性循环。因为只有上下同心、人人参与，环境问题才可望较好地解决。

访谈嘉宾

□刘春彦

同济大学法学院副教授

□张辉

上海交通大学环境科学与工程学院副教授

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